اقتصاد سیاسی نفت

این نوشته به بررسی و نقد دو کتاب «پارادوکس فراوانی۱» و «بهای ثروت۲» می پردازد، این دو کتاب از مهم ترین کتاب های موجود در زمینه نقش نفت در توسعه اقتصادی کشورهای نفت خیز است که مرور و بررسی آنها بسیار حایز اهمیت است خصوصاً اینکه هیچ کدام از این دو کتاب به فارسی برگردانده نشده اند، این مقاله کوتاه می تواند در آشنایی مخاطبان با این دو کتاب موثر باشد. بحران نفتی دهه ۷۰ باعث تسریع یکی از اساسی ترین جابه جایی های ثروت در دنیای مدرن شد. برخلاف انتظارات بالایی که از سوی سیاستگذاران می رفت مبنی بر اینکه «طلای سیاه» ابزاری خواهد بود برای گذار کشور های تولیدکننده نفت به سوی دولت های مدرن با اقتصاد های پیشرفته اما نتایج واقعی بسیار ناامیدکننده بود. نویسندگان کتبی که مورد نقد و بررسی قرار گرفته اند در تلاش برای تببین این موضوع هستند که چرا کشور های صادرکننده نفت از توسعه اقتصادشان باز ماندند. در واقع چرا وضع اکثر آنها به سمت زوال سیاسی و اقتصادی پیش رفت. آیا واقعاً نفت این مشکلات را برای کشورهای عضو اوپک به ارمغان آورد؟ یا اینکه این نعمت ها آفاتی هم دارند که در درون دلارهای نفتی جذاب پنهان شده اند؟ آیا این مسیر به سوی زوال اقتصادی غیرقابل اجتناب بود یا نتیجه محتمل الوقوع سیاست هایی بود که در مسیر توسعه اتخاذ می شد؟ و نهایتاً چرا در مقایسه با کشورهای صادرکننده نفت، دیگر کشورهای در حال توسعه(مانند کشورهای آسیای شرقی) با توسل به انجام اصلاحات و سازگاری با بحران، در ایجاد رشد اقتصادی موفق شدند؟
هر دو چادری کارل در مطالعات خود با کشاندن بحث به ساختار دولت، نهاد ها و توسعه به این موضوع اشاره کرده اند. هدف این مطالعات همانند حوزه تحلیل شان متفاوت است اما تمرکز هر دو محقق بر مسائلی چون رانت نفتی، رشد کالامحور، ساختارهای انگیزشی و روند تغییر شکل نهادهای دولتی قرار دارد. گرچه این کتاب ها موارد متفاوتی را بررسی کرده و از روش شناسی ها و سبک های مختلفی اقتباس کرده و بعضاً گزارش های تحلیلی متناقضی را ارائه کرده اند.
در واقع با وجود اینکه کارهای این دو، مشارکت علمی پسندیده ای در باب اقتصاد سیاسی ساختار دولت و تصمیم سازی به حساب می آیند اما هر دو مورد از فقدان جریان های تجربی و روش شناسی قابل توجه رنج می برند خصوصاً تاکید چادری بر وقایع تاریخی، او را در عمومیت دادن نظریه اش به دیگر موارد ناتوان ساخته است. علاوه بر این بررسی دقیق مثال های او، نادیده گرفتن برخی متغیر های مهم را در مطالعاتش آشکار می سازد در مقابل رویکرد احتمال محور و تصادفی کارل منجر به ارائه تفاسیر قطعی بسیاری می شود و با تضعیف توانایی های او، اجازه بررسی مواردی خارج از آنچه ذکر کرده است را نمی دهد. در مجموع شایان ذکر است هیچ یک از این دو، از شواهد تاریخی و تفاسیر قابل تعمیم و متقاعد کننده استفاده نکرده اند.در کتاب «بهای ثروت»، چادری به بررسی شوک های برون زای دهه ۷۰ و ۸۰(رونق نفتی و در پی آن رکود) می پردازد که چگونه اقتصاد سیاسی داخلی دو کشور یمن و عربستان سعودی را دگرگون کرد. این دو کشور به ترتیب به عنوان دو نمونه حاد وابستگی به تادیه نیروی کار و درآمد های نفتی تا میزان ۸۰درصد از تولید ناخالص ملی شان توصیف شده اند.
همچنین چادری سعی دارد نشان دهد چه چیز سبب اعمال واکنش های متمایز به رکود نفتی از سوی این دو دولت شد.
جریان های سرمایه ناشی از دوران رونق باعث تغییر شکل نهاد های داخلی و اقتصاد هر دو کشور شد: «تمام طبقات اجتماعی یا ترقی پیدا کردند یا تنزل یا مهاجرت کردند، مالیه، حقوق مالکیت، قوانین و اقتصاد همگی دچار تغییرات شدند.»(صفحه سه) چادری با تاکید بر سه دوره مختلف یا به اصطلاح قرائن تاریخی در پی آن است که چگونه این روش توسعه اقتصادی، ساختار دولت، نهادینه سازی و کنترل بر هر دو اقتصاد و جامعه را تحت تاثیر قرار می دهد. این سه دوره عبارتند از دوره ساختار دولتی پیش از رونق (تا قبل از ۱۹۷۳)، دهه رونق نفتی (۱۹۷۳ تا ۱۹۸۳) و رکود پس از آن (۱۹۸۴ تا دهه ۹۰). استدلال چادری مبتنی بر این است که ظاهراً هر دو کشور مسیر یکسانی را در دوره پیش از رونق تجربه کرده اند؛ تجارب مشابه مستعمراتی با جوامعی شدیداً طبقاتی و نظام اداری بسیار ضعیف. برخلاف این شباهت ها، هر یک از دولت ها به گونه ای متفاوت تحت تاثیر نیروهای اقتصادی و سیاسی دوران رونق قرار گرفتند.
در طول رونق نفتی، درآمدهای نفتی مستقیماً به جیب دولت سعودی می رفت در حالی که در یمن تادیه نیروی کار در آغاز راه بود و باعث تقویت بخش خصوصی می شد. علاوه بر این با یکی شدن نیروهای سیاسی و اقتصادی عربستان، روابط اقتصادی تا حد زیادی به سمت دولتی و متمرکز شدن پیش رفت در حالی که در یمن دولت بسیار ضعیف بود و بخش خصوصی یمن نهادهای تنظیم کننده بازار و توزیع مجدد خود را از طریق تشکل های توسعه و بانکی غیررسمی خلق می کرد و دولت ضعیف آن با یک بخش خصوصی در حال رشد مواجه بود. دولت عربستان با وضع قوانین متمرکز رو به رشد خود، به سمت ایجاد و توزیع هرچه بیشتر منافع نفتی پیش می رفت در حالی که دولت یمن از بخش خصوصی که ثروت های نفتی در دستشان می چرخید، به دور بود.
ساختارهای دولتی و روابط داخلی متفاوت منجر به اتخاذ سیاست های متضاد در دو کشور شد. دولت عربستان سعودی مخارج عمومی را در دوران رونق افزایش داد و نهاد های قانونی و شکل گرفته دولتی به تدریج فرسوده شدند. تا زمانی که کاهش درآمد های مالیاتی دولت در بودجه ناچیز بود، فرسایش قدرت دولت مشکلی را برای سیاستگذاران ایجاد نمی کرد. سرانجام این فرسایش منجر به حذف منابع اصلی دولت در اطلاعات اقتصادی شد بنابراین هنگامی که دولت قصد انجام اصلاحات و اتخاذ تمهیدات لازم را داشت با فقدان اطلاعات قطعی پیرامون فعالیت های بخش خصوصی مواجه شد در حالی که برای هدایت و تکمیل اصلاحات به آنها نیاز داشت. چادری این مشکل را اصلی ترین مانع ساختاری می داند که منجر به شکست اصلاحات دولت در عربستان شد.
در این بین در یمن، دوره رونق اثر نهادی مشابهی را روی بخش عمومی داشت. ظرفیت استخراجی رو به فرسایش بود و کمک های خارجی نهادهای توزیع مجدد را پشتیبانی می کردند. از آنجا که بیشتر درآمد ها متعلق به بخش خصوصی بود اما با این حال مکانیسمی که بخش های عمومی و خصوصی توسط آن در قبال هم عمل می کردند متفاوت از مورد عربستان بود. بخش خصوصی خلاء ناشی از ضعف بخش عمومی را پر می کرد و نهاد ها، اطلاعات و شبکه های غیررسمی مرتبط را حفظ کرده بود تا در طول دوران رکود، بخش عمومی از آن بهره برداری کند.
وقتی قیمت های نفت به شدت نزول کرد، تادیه نیروی کار همچنان ادامه داشت و رکود به سوی هر دو اقتصاد آمد، انتظار جهانی بر این بود که دولت قدرتمند سعودی اقتصاد را با انجام اصلاحات اقتصادی و بهبود توان استخراجی خود، تنظیم و مدیریت خواهد کرد همچنین گمان برده می شد که یمن نیز با یک دولت ضعیف و بخش خصوصی صنعتی و تجاری ثروتمند از عهده کار برنخواهد آمد.(صفحه ۲۸۵) اما برخلاف نظر چادری قضایا به گونه ای دیگر اتفاق افتاد؛ بخش خصوصی عربستان قادر بود بر دولت به ظاهر خودمختار عربستان (که با محدودیت اطلاعاتی و تنظیم نهاد های تنظیم کننده مواجه بود) برای انطباق با خواسته های آنان و الغای اصلاحات فشار بیاورد. در یمن هم برعکس، رکود باعث افزایش دخالت دولت در اقتصاد شد به گونه ای که دولت تصمیم گرفت با نهاد های بخش خصوصی تعامل بیشتری داشته باشد. وقتی هر دو دولت با بحران مالی یکسانی مواجه شدند هر دو اقدام به تجدیدنظر در قوانین مالیاتی، کاهش مخارج دولتی و تنظیم اقتصاد به ویژه بخش بانکی کردند هرچند توانایی دو دولت در وضع این اصلاحات متفاوت بود: دولت قدرتمند سعودی مجبور بود از طرح های خود عقب نشینی کند که این امر عواقب رفتارهای گذشته اش در قبال بخش خصوصی بود. در عین حال یمن در اجرا و تکمیل اصلاحات خود موفق تر بود. تفاوت آشکار میان این دو دولت و عملکردشان، توانایی نسبی دولت یمن در احیای نهادهای استخراجی از طریق پذیرفتن تشکل های توسعه محلی بخش خصوصی، LADS (این تشکل ها سابقاً مالیات های خدماتی و محلی را جمع آوری می کردند) به عنوان همکار خود بود به طوری که تشکل های اصلی آنها تبدیل به نمایندگان دولت، شهرداری ها، ادارات و اخذکنندگان مالیاتی شدند.
در کتاب پارادوکس فراوانی، کارل به بررسی اثر رونق نفتی بر پنج کشور ونزوئلا، ایران، نیجریه، الجزایر و اندونزی می پردازد. همگی این کشور ها در حال توسعه، مواجه با کمبود سرمایه، صادرکننده نفت و دارای جمعیت زیاد و سهم قابل توجهی از تولید نفت جهان هستند. به رغم این حقیقت که این پنج کشور از لحاظ ساختارهای اقتصادی، اجتماعی، نظام حکومتی، تاریخ، فرهنگ و جغرافیا متمایز هستند اما مسیر توسعه آنها شبیه به هم به نظر می رسد و همگی در دستیابی به نتایج مطلوب تقریباً ناکام بوده اند.
در طول رونق نفتی هر یک از ملت ها با ایجاد دیوان سالاری شدید تنها به سمت ایجاد منافع نفتی می رفتند که باعث پیدایش گروه های ذی نفع بسیاری شد و همین گروه ها موانعی در راه تغییر و اصلاحات بودند و سیاستگذاران مجبور به کنار گذاشتن طرح های مرتبط با رشد پایدار و بلندمدت شدند. وقتی سقوط شدید قیمت های نفت آغاز شد، پیامد های آن شکست اقتصادی و بحران سیاسی بود.رویای دستیابی به رفاه مطلوب در تمام این کشور ها از میان رفت و اغلب گرفتار مضیقه ها و مشکلات در تولید، خروج سرمایه، تورم دورقمی و کاهش بهره وری در بنگاه های عمومی شدند.
کارل به بررسی عوامل اجتماعی، سیاسی و اقتصادی بسیاری که ماهیت این دولت های صادرکننده نفت را تعیین می کند پرداخته است، از دیوان سالاری عمومی گرفته تا درجه تمرکز و الگوهای سیاستگذاری. کارل ادعا می کند کشورهای مورد بررسی با اینکه نامتجانس به نظر می آیند اما طبقه های اجتماعی و الگو های کنش جمعی همسانی دارند. در این کشور ها وابستگی به نفت منجر به اتکای مالی نامتناسب بر دلار های نفتی و مخارج عمومی، به خرج و هزینه ساختار دولتی می شود.همچنین جریان شدید سرمایه خارجی و ساختار دولتی باعث انحراف روابط میان نهاد های توزیعی و تنظیم کننده شد. این پدیده طبق نظر کارل، در میان تمام کشور های صادرکننده نفت عضو اوپک و غیر عضو اوپک رایج است: رشد نشأت گرفته از رانت و درآمد، باعث ایجاد وابستگی به کالای صادراتی(در اینجا نفت) و بخش صنعتی آن شده است. کارل تاکید می کند تجربه این کشور های صادرکننده شواهدی را فراهم می کند مبنی بر اینکه «یک حالت شایع باعث کاهش محدوده تصمیم سازی می شود»، به برخی تصمیمات و رفتارها اولویت می دهد و ترجیحات مسوولان را به سمتی تغییر شکل می دهد و نهایتاً باعث به تعویق افتادن توسعه اقتصادی موفقیت آمیز می شود.
از نقطه نظر کارل مشکل اینگونه کشور ها در ارتباط با اقتصاد بین الملل سه وجه دارد: این کشورها وابسته به یک منبع درآمدند و ناگزیر در برابر نوسانات قیمت کاملاً آسیب پذیرند، بخش های صنعتی اصلی آنها سرمایه بر است و تنها می توانند اشتغال سطح کمی از اقتصاد را تامین کنند و کالایی که آنها بدان وابسته اند می تواند منافع و رانت فوق العاده ای را ایجاد کند که مستقیماً به بودجه دولت تعلق می گیرند. ترکیب این عوامل بیان می کند که چرا ظرفیت ها و عملکرد های کلان این دولت ها شباهت زیادی به یکدیگر دارند.ارزش استراتژیک و ویژگی پایان پذیری نفت می تواند تبیین کننده محیط بین المللی منحصر به فردی باشد که رفتار دولت های نفتی را شکل می دهد. صادرکنندگان نفت باید سخت چانه زنی کنند تا قیمت های نفت را در سطح سودآور نگه دارند و به موازات آن در درون خود برای رهایی از وابستگی بدان تلاش کنند هرچند این کشور ها علاوه بر سطح قیمت ها در بازار بین المللی، به صنعت نفت بومی نیازمندند تا با عملکرد مطلوب درآمد مورد نیاز برای طرح های اقتصادی آنها را تامین کنند. مساله غامض اینجاست که وقتی چنین شرایط مساعدی وجود دارد، ضرورت توسعه دیگر بخش های اقتصاد کم کم نادیده گرفته می شود. کارل همچنین بیان می کند جریان شدید سرمایه خارجی که با مراحل ابتدایی ساختار دولتی همزمان می شود، باعث انحراف ارتباطات میان نهاد های استخراجی، توزیعی و تنظیم کننده می شود. سرمایه خارجی همچنین باعث دامن زدن به رشد سریع در بخش خدمات، حمل ونقل و دیگر بخش های غیرمولد اقتصاد و دلسردی دیگر بخش ها، مخصوصاً بخش تولیدی و کشاورزی می شود، این گرفتاری «بیماری هلندی» نامیده می شود و هنگامی رخ می دهد که کشفیات جدید یا تغییرات قیمتی مطلوب در یک بخش از اقتصاد باعث اجحاف در قبال دیگر بخش ها می شود. حرف اصلی کارل هم همین است که «این بیماری تبیین خوبی از عملکرد ضعیف کشور های صادرکننده نفت را می تواند ارائه دهد.»
کارل همچنین بیان می کند یک ثروت طبیعی می تواند نهاد های یک ملت را فلج کرده و نهایتاً پسرفت اقتصادی را به همراه داشته باشد. از طرف دیگر برخی کشور های تازه صنعتی شده خصوصاً در شرق آسیا شاید به دلیل فقدان همین منابع طبیعی به موفقیت هایی دست یافته باشند. نیاز به غلبه بر این فقر منابع در این کشور ها ممکن است یکی از اصلی ترین فیلتر ها برای تشکیل دولت های کارآمد باشد. کارل این امر را «پارادوکس فراوانی» می نامد و ادعا می کند که کالاها به خودی خود نیروهایی مخرب یا سازنده نیستند پس نمی توان یک تبیین قاطع در مورد آنها ارائه داد. عمق نتایج نامطلوب در کشورهای تولید کننده نفت در «فعل و انفعال میان گونه ای از توسعه اقتصادی و نهادهای اقتصادی و سیاسی که پرورش می یابند، آشکار می شود.» (صفحه۶)
کارل توضیح می دهد چگونه کشور هایی که ساختار دولتی و مسیرهای توسعه بسیار متفاوتی دارند در طول رونق و رکود نفتی در مقابل شوک های برون زا به طور مشابه واکنش نشان داده اند. او همچنین ادعا می کند کشورهایی که به یک فعالیت صادراتی مشابه وابسته اند احتمالاً تشابهات زیادی در ظرفیت دولت هایشان برای هدایت مسیر توسعه خواهند داشت، «خصوصاً در چارچوب تصمیم سازی و حوزه انتخاب شان هرچند نهاد های آنها ممکن است از جنبه های دیگر متفاوت باشند.»(صفحه۱۳)
در مقام مقایسه، چادری بیان می کند:«شواهد تاریخی در فهم و درک پدیده های حاضر بسیار با اهمیت هستند.»(صفحه۸)
او همچنین تاکید می کند تبیین تغییرات نهادی و انحراف از مسیر توسعه اقتصادی نیازمند یک تحلیل قیاسی قوی از تاریخ کشور، توسعه نهادی و شرحی دقیق از ویژگی های تاریخی آن کشور است. به دلیل تکیه چادری بر مشخصه های تاریخی، توانایی او در عمومیت دادن تجربه یمن و عربستان به دیگر کشورهای منطقه محدود است. مواردی که او بررسی کرده تقریباً جزء موارد استثنایی به حساب می آیند. ۱۵ موردی هم که او سعی دارد با این دو مورد مقایسه کند هیچ گونه واکنش مشابهی به بحران نفتی دهه ۸۰ نشان نداده اند. در واقع تعدادی برای مثال مصر، الجزایر و اخیراً یمن که هم صادرکننده نفت و هم نیروی کار هستند جایی در توصیفات او ندارند. مورد عربستان سعودی به نظر می رسد که تا حدی دارای ویژگی های شبیه به دیگر کشور های صادرکننده نفت مورد بررسی توسط کارل در کتاب پارادوکس فراوانی است. البته شایان ذکر است کارل عربستان را از حوزه مدنظر خود حذف کرده و آن را در گروه دولت های با مازاد سرمایه طبقه بندی کرده است.
عامل دیگری که چادری آن را نادیده می گیرد این است که یمن مقادیر قابل توجهی کمک خارجی دریافت کرده بود و اجازه گسترش حجم و نهادینه سازی دولت را داشت. خصوصاً در مواردی مثل مقررات اداری و ساخت یک ارتش مدرن. در حقیقت برخلاف ادعا های چادری، دولت در دوران رونق نفتی در حال قوی تر شدن بود نه ضعیف شدن. علاوه بر این بخش خصوصی هم در حال قوی تر شدن و ثروتمند تر شدن بود که این باعث می شد تعیین آثار هر دو کمک های خارجی و تادیه نیروی کار به طور همزمان بسیار سخت شود.در واقع دولت بیش از آنچه به نظر می رسید در دوران رونق نفتی توسعه یافته بود. جریان مشابهی هم در عربستان در حال رخداد بود، دولت در حال تشکیل و نهادینه سازی بود و ظرفیت آن در دوران رونق در حال افزایش بود.در مقایسه با شرایط قبل از رونق هر دو دولت در حال مدرن شدن و نهادینه سازی شدن بودند و برای مستحکم کردن جایگاه و افزایش کنترل بر جامعه از توانمندی های بیشتری در این دوران برخوردار بودند.کارل به بررسی پدیده ای می پردازد که محدود به کشور های صادرکننده نفت نیست، اما توسط برخی دیگر از کشورهای در حال توسعه که وابسته به صادرات کالا یا کمک های خارجی هستند یا وام های کلانی از بانک های جهانی برای تامین مالی و توسعه طرح ها یا ارتش شان گرفته اند، تجربه شده است. این یکی از الگو های رایج در میان کشورهای در حال توسعه است که می توان آن را تا حدودی به کشورهای تازه وارد در بازار های جهانی هم تعمیم داد. بحران اقتصادی در دنیای در حال توسعه نه تنها مختص صادرکنندگان نفت است، بلکه کشورهایی را که طرح های توسعه انبوه و صنعتی شدن سریع بخش های اقتصادی خود را مدنظر دارند نیز تحت تاثیر قرار می دهد. حال این سوال پیرامون علیت این مسیر پیش می آید: آیا این نتایج به سبب رانت نفتی، ساختار اجتماعی و تقابل با اقتصاد جهانی است یا به خاطرعوامل سیاسی و اقتصادی پیچیده؟
به رغم این مسائل چادری و کارل تحلیل برجسته و روشنی از اثر نفت روی صادرکنندگان آن ارائه کرده اند. البته در مورد چادری باید صادرکنندگان نیروی کار را هم به آن افزود. با توجه به اینکه اکثر مقالات در این زمینه متمرکز روی آثار نفت بر کشور های واردکننده که غالباً کشور های پیشرفته یا در حال توسعه هستند اما این دو مطالعه با تغییر حوزه بررسی و نیز افزودن مواردی مثل اثر نفت در دهه های ۷۰ و ۸۰ روی ساختار دولتی و نهادینه سازی، آثار ارزشمندی از لحاظ یافته ها و روش شناسی به حساب می آیند.

سمیر آواد - ترجمه: محمدامین صادق زاده
* The price of wealth: Economics and Institutions in the Middle East Kiren Aziz Chaudhey
** The Paradox Of Plenty: oil Booms and Perto-states Terry Lynn Karl

منبع : روزنامه سرمایه