تغییر بنیادین در نظام درآمدهای دولت

آشفتگی پرداخت درآمدهای حاصل از فروش نفت به خزانه و اختلاط شدید نظام شرکتی نفت با نظام حکومتی باعث شد، دولت در برنامه چهارم پیشنهاد دریافت بهره مالکانه از درآمد نفت را مطرح کند.
پرداخت بهره مالکانه که به قولی رابطه مالی دولت و شرکت نفت را مشخص می کند، خود شائبه هایی را به وجود آورده که هنوز پاسخ قطعی و روشنی برای آن وجود ندارد. در عین حال برخی از مسئولان نیز معتقدند گزینه های بهتری برای برقراری مکانیسم شفافیت مالی میان دولت و شرکت نفت وجود دارد.
شاید اصلی ترین دلیل طرح بهره مالکانه در برنامه چهارم مقایسه وضعیت سابق و موجود در روابط مالی شرکت نفت و دولت بوده که باعث شده ایران با به کارگیری اصطلاحی رایج طرح جدیدی را مطرح کند. در واقع پرداخت بهره مالکانه توسط یک شرکت دولتی به دولت شیوه جدیدی است که در جهان کم سابقه است.
قبل از پیروزی انقلاب شرکت های نفتی درصدی از درآمد خود را به شرکت ملی نفت می دادند و این شرکت نیز سود و مالیات خود را به خزانه می پرداخت، به طوری که شرکت ملی نفت ایران پس از کسر هزینه های عملیاتی و هزینه های توسعه ای خود و شرکت های تابعه اش، مانده درآمد را به حساب دولت واریز می کرد. هر چند این روش نیز با مشکلاتی همراه بود اما همواره بخش مهمی از عواید نفت به خزانه وارد می شد.
بعد از پیروزی انقلاب، براساس تبصره ۳۸ قانون بودجه ۱۳۵۸ (مصوب شورای انقلاب)، مقرر شد تمامی درآمدهای شرکت ملی نفت ایران، حاصل از صادرات نفت و فرآورده های نفتی و صدور گاز مستقیماً به خزانه داری کل کشور واریز شود و جزء درآمدهای دولتی محسوب شود. با تغییر رویه واریز درآمدهای نفت، تمامی درآمدهای حاصل از صادرات متعلق به دولت شد و هزینه های شرکت ملی نفت، اعم از هزینه های فعالیت های بالا دستی شامل اکتشاف و تولید نفت خام و فعالیت های پایین دستی در بخش پالایشگاه ها و توزیع فرآورده های نفتی، همه از دو محل فروش فرآورده های نفتی در داخل و بودجه عمومی دولت تامین می شود.
به این ترتیب برخلاف شیوه قبل از انقلاب که عواید نفت در مرحله اول در اختیار شرکت ملی نفت بود و مازاد آن به دولت پرداخت می شد، بعد از پیروزی انقلاب تمامی عواید حاصله در اختیار دولت قرار گرفت و هزینه های شرکت ملی نفت هم از طریق بودجه های مصوب سالانه پرداخت شد. هر چند این تحول در ابتدا مثبت به نظر می رسید اما مشکلات چندی را باعث شد. مشکل اصلی این بود که شرکت ملی نفت برای فعالیت های خود از طریق بودجه عمل می کرد به طوری که با بروز مشکلات ناشی از صدمات وارده به تاسیسات نفتی در زمان جنگ، شرکت ملی نفت ایران با کمبود منابع مالی مواجه شد. به همین منظور در برنامه سوم طبق ماده ۱۲۰، تمامی درآمدهای حاصل از صادرات فرآورده های نفتی در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار گرفت تا صرف تامین منابع و هزینه های توسعه فعالیت های نفتی بالادست و پایین دست شود. با وجود آنکه با وضع این ماده و البته قراردادهای بیع متقابل منابع ارزی لازم در اختیار شرکت نفت قرار گرفت اما همین ماده قانونی باعث شد تا جهت گیری شرکت ملی نفت به مسیر نامناسب سوق یابد. در واقع جهت گیری شرکت ملی نفت به سوی تولید بیشتر نفت کوره رفت که محصول کم ارزشی است و در عین حال عمده صادرات فرآورده های نفتی را به خود اختصاص می دهد. یعنی شرایط به گونه ای تغییر کرد که هر چه الگوی تولید فرآورده ها بدتر شود، وضعیت مالی شرکت بهبود یابد. همچنین براساس این مکانیسم نفت خام مورد نیاز پالایشگاه های کشور به صورت رایگان در اختیارشان قرار می گیرد.
اگر چه این بهای پرداخت شده برای تامین یارانه انرژی است اما به شدت سبب عدم شفافیت در حساب های مالی دولت و یارانه های انرژی شده است. حاصل این شیوه غیرشفاف آن است که نظام شرکتی با نظام حکومتی در هم تنیده یعنی شرکت ملی نفت به جای یک شرکت به عنوان بخشی از دولت عمل می کند. در عین حال دولت در عملیات شرکت نفت کاملاً دخیل است.
این سه سبب شد دولت با وضع ماده ای در لایحه برنامه چهارم درصدد تصحیح روابط موجود برآید تا علاوه بر شفافیت روابط مالی حتی الامکان عایدی دولت را از محل درآمدهای نفتی افزایش دهد.
● بهره مالکانه، حقوق ویژه، سود و مالیات
در برنامه چهارم توسعه قرار است دولت بهره مالکانه را از شرکت ملی نفت ایران که یک شرکت دولتی است دریافت کند. براساس ماده ۳ برنامه چهارم مالکیت منابع نفتی ایران با دولت است که این حق مالکیت براساس قانون نفت از طریق وزارت نفت اعمال می شود. همچنین شرکت ملی نفت ایران پس از پرداخت حقوق دولتی صاحب نفت است و می تواند نسبت به فروش آن اقدام کند. در واقع با این اقدام دولت در جایگاه مالکیت بر منابع و ذخایر زیرزمینی قرار می گیرد و تصدی گری بر عهده شرکت ملی نفت قرار خواهد گرفت. دولت چون مالک منابع زیرزمینی است، براساس میزان تولید و استخراج نفت، سهم و بهره مالکانه دریافت می کند و شرکت ملی نفت پس از پرداخت حق السهم دولت، به عنوان یک شرکت عملیاتی، مالک نفت تولیدی می شود.
پرداخت های چهارگانه ای در این روش پیش بینی شده است. بهره مالکانه که ۵۰ درصد قیمت صادراتی نفت خام به ازای کل تولید در نظر گرفته شده است. اصلی ترین این پرداخت هاست. دومین پرداخت تحت عنوان حقوق ویژه است که درصدی از درآمد حاصل از فروش نفت خام را شامل می شود و البته میزان یارانه انرژی از آن کسر می شود. برای نفت خام تولیدی از میادین دریایی و میادین مشترک به ترتیب ۱۰ و ۲۰ درصد تخفیف در نظر گرفته شده است که علت آن هزینه بیشتر تولید در این میادین و ایجاد انگیزه افزایش تولید عنوان شده است. این تخفیف در مورد نفت خام تحویلی به پالایشگاه ها ۵ درصد در نظر گرفته شده که دلیل کمتر بودن آن نسبت به موارد قبلی نداشتن هزینه های انتقال، صدور و بارگیری است.
همچنین سهم سود دولت به عنوان سهام دار به صورت سالانه پرداخت می شود، که ۳۰ درصد سود ویژه سالانه شرکت است.
مالیات عملکرد شرکت ملی نفت بر سود ویژه سالانه نیز توسط دولت اخذ می شود که ترتیب آن همچون سایر شرکت های دولتی و خصوصی طبق قانون مالیات ها خواهد بود.
از آنجا که درآمدهای نفتی سهم عمده ای از منابع درآمدی دولت را تشکیل می دهد برای تضمین پرداخت به موقع این مبالغ در بند (ح) ماده ۳ برنامه چهارم، شرکت ملی نفت مکلف شده وجوه حاصل از صادرات نفت خام را به صورت علی الحساب و به طور ۱۰۰ درصد به خزانه واریز کند، سپس به تسویه حساب بپردازد. در واقع این بند به عنوان تضمین عدم کاهش وصولی دولت گنجانده شده است.
از سوی دیگر جهت بهبود شرایط قراردادهای بیع متقابل نفتی، در برنامه چهارم بازپرداخت تعهدات قراردادهای بیع متقابل بر عهده شرکت ملی نفت خواهد بود به طوری که این شرکت تعهدات بیع متقابل قراردادهای قبلی و آینده و همین طور شیوه های دیگر تامین ملی داخلی و خارجی را از منابع خود بازپرداخت می کند. در شرایط حاضر بازپرداخت طرح های بیع متقابل نفتی از محل بخشی از منابع صادرات نفت خام صورت می گیرد.همچنین پرداخت های در نظر گرفته شده به دولت زمینه ساز اصلاح انگیزه های شرکت ملی نفت در امور تولیدی خواهد بود. در حال حاضر مسائلی مانند افزایش قیمت نفت از جمله دغدغه های وزارت نفت است اما شرکت ملی نفت برای ترقی قیمت ها انگیزه ای ندارد چرا که افزایش قیمت ها افزایش سود و عایدی شرکت را در بر ندارد. همچنین در حال حاضر افزایش تولید براساس سهمیه های اوپک باعث افزایش هزینه های شرکت ملی نفت است اما با تغییرات برنامه چهارم از افزایش سطح تولید نیز منتفع می شود.
همچنین در برخی سال ها دولت برای تامین مالی خود، معیارهای تولید صیانتی را نادیده گرفته در حالی که در مکانیسم پیشنهادی لایحه انگیزه های لازم برای تولید صیانتی دیده شده است. از دیگر مواردی که باعث دفاع دولت از مکانیسم جدید پرداخت های شرکت ملی نفت و البته داشتن مسئولیت های جدید شده آن است که با برقراری بهره مالکانه هزینه های اکتشاف، استخراج و تولید نفت خام توسط شرکت ملی نفت و از محل عواید آن تامین می شود و برخلاف شرایط موجود محل تامین آن صادرات نفت کوره نیست. همچنین از این پس نفت خام تحویلی به پالایشگاه با ۵ درصد تخفیف، مشابه نفت خام صادراتی از سوی دولت قمیت گذاری می شود و بهای آن از شرکت ملی نفت گرفته می شود.
● محاسبه درصد بهره مالکانه
محاسبه بهره مالکانه با فرض تغییر نکردن عایدی دولت و شرکت نفت صورت گرفته. مطالعات انجام شده در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور نشان داده، درآمد دولت از محل صادرات نفت خام طی سال های قبل نسبت به فروش کل به طور متوسط ۶۰ درصد است. به همین دلیل سهم ۵۰ درصدی به عنوان حداقل مطمئن برای دولت تثبیت شده است.
رقم ۵۰ درصد مورد موافقت وزارت نفت نیز بوده است. براساس برخی از محاسبات با تحقق این ارقام حدود ۹۰ درصد از درآمد دولت محقق می شود. مابقی درآمد نیز از طریق حقوق ویژه که به صورت درصدی از درآمد حاصل از فروش نفت خام و متناسب با قیمت فروش در شبکه _ پس از کسر ارقام یارانه سوخت _ توسط هیات وزیران تعیین و در لوایح بودجه سنواتی درج می شود و سود سهام و مالیات بر عملکرد تامین خواهد شد.
هر چند پرداخت بهره مالکانه به دولت به شفاف شدن روابط مالی شرکت ملی نفت می انجامد اما هنوز بحث های زیادی بر سر آن جریان دارد و مخالفان و موافقان بسیاری سعی در توجیه یا رد آن دارند.برخی از مسئولان اعلام کرده اند که بحث بهره مالکانه نفت در کشور ایران و سایر کشورهای تولیدکننده نفت در رابطه با کمپانی های خارجی موضوعیت داشته هر چند که می توان در رابطه با شرکت های داخلی هم آن در مطرح کرد. اگر دولت بخواهد از انفال که به کل جامعه تعلق دارد بهره برداری کند یا باید مستقیماً وارد عمل شود و یا اینکه آن را به شرکت بهره بردار واگذار نماید. در مورد معادن سال هاست که بهره برداران خصوصی این کار را انجام می دهند و دولت بهره مالکانه می گیرد. اما در مورد نفت تاکنون چنین وضعیتی نبوده تنها زمانی که شرکت های بزرگ خارجی (پیش از انقلاب) در صنعت نفت کشور فعال بودند، درصدی از درآمد تولید یا استخراج نفت را به عنوان بهره مالکانه و یا تحت عنوان دیگری به دولت پرداخت می کردند. دبیر هیأت امنای حساب ذخیره ارزی می گوید: «اگر قرار باشد سیستم پرداخت درآمدهای حاصل از منابع نفتی و انفال، به شیوه ای که در برنامه چهارم پیشنهاد شده محقق شود، تغییر بنیادین در نظام درآمدهای دولت ایجاد می شود که باید مورد دقت و بررسی کامل قرار گیرد.»
در صورت دادن بهره مالکانه به دولت و در اختیار گرفتن کل نفت استخراجی با کسر بهره مالکانه و چند کسری دیگر، شرکت نفت به عنوان یک بنگاه کاملاً مستقل، نفت و گاز را به عنوان مواد اولیه در اختیار می گیرد و کارفروش یا فراروی را انجام می دهد. هر چند این اقدام از نظر بنگاهی توجیه پذیر است و منطقی اما به لحاظ تاثیر بودجه، بر دولت آثار عمیقی برجای می گذارد.
تغییر نظام درآمدی دولت از نظر تامین، دریافت و مصرف به تمامی نظام مالی کشور تسری می یابد.در عین حال ایراد دیگری که بر این طرح وارد می شود تعیین بهره مالکانه توسط قانونگذار است در حالی که می توان این رقم را از طریق مزایده در سطح ملی یا بین المللی انجام داد.با شرایط مندرج در برنامه چهارم _ هر چند که وزارتخانه های نفت، اقتصاد و سازمان مدیریت و برنامه ریزی برای عدم کاهش عایدات دولت توافق کردند _ امکان کاهش عایدات دولت وجود دارد. شاید تنها توجیه سازمان در این خصوص تصویب نشدن کامل بهره مالکانه در دولت باشد.احمد داوودی مدیرکل دفتر انرژی سازمان مدیریت و برنامه ریزی اعلام کرد: «در زمان تدوین لایحه گفتیم که چون نفت و گاز در منابع و ذخایر زیرزمینی شکل گرفته و مربوط به دوران طولانی از عمر سرزمین ماست، تنها مجاز هستیم در ارتباط با شکل گیری سرمایه های درازمدت از این منابع بهره برداری کنیم. ما نباید عواید حاصله را صرف فعالیت های روزمره نماییم. بنابراین در پیشنهاد اولیه سازمان، عواید حاصل از بهره مالکانه در صندوقی به نام صندوق توسعه و سرمایه گذاری متمرکز می شد تا با ترتیبات مناسبی تبدیل به سرمایه گذاری و توسعه درازمدت شود.»
نفت میراث طبیعی است و به همین دلیل بهره مالکانه ایجاد می کند اما وضع چنین بهره ای تنها زمانی توجیه پذیر است که در عین شفافیت عواید دولت و به تبع آن ملت را از این سرمایه بی بدیل افزایش دهد. در حالی که در صورت ذره ای کوتاهی در بازنگری جداول تهیه شده برنامه چهارم در این خصوصی ضرری جبران ناپذیر به کشور وارد می شود که به دست دولت بر ملت تحمیل شده است.

منبع : مرکز توسعه و تبادل دانش فناوری اطلاعات