نقش شورای امنیت ملی در آمریکا

آمریكا از معدود كشورهایی است كه سیاست خارجی «پنج قاره ای» را دنبال می كند. این بدان معنا است كه این كشور تمامی جغرافیای گیتی را به درجات متفاوت و تعیین كننده در تامین منافع ملی خود قلمداد می كند. این واقعیت امروزه محرزتر و برجسته تر از هر زمانی در طول شصت و یك سال گذشته است. آمریكا به دنبال پایان جنگ دوم در موقعیتی قرار گرفته كه در طول تاریخ این كشور بی سابقه بوده است.
از زمان استقلال در تمامی دهه های قرن هجدهم و نوزدهم و بخش عمده ای از چهار دهه قرن بیستم، كنگره نقشی جهت دهنده و كلیدی به دلایل تاریخی و ماهیت قاره ای سیاست خارجی آمریكا در شكل دادن به عملكرد بیرونی كشور داشته است. اما جهانی شدن سیاست خارجی آمریكا بعد از پایان جنگ به یك باره تمامی سنن و قالب های تاریخی را به هم ریخت و مركز ثقل قدرت در قلمرو سیاست خارجی از كنترل اعضای كنگره خارج شد و به كاخ سفید انتقال یافت. الزامات برآمده از نقش آمریكا در صحنه بین المللی و ضرورت ایفای وظیفه مامور امنیتی در جهت حفظ ثبات، گریزی جز این نگذاشته است كه تصمیم گیری متمركز در قلمرو سیاست خارجی متجلی شود. به همین روی بود كه به شدت آشكار شد كه به علت كیفیت تصمیم گیری و خصلت غیر متمركز قدرت در كنگره نمی توان به مانند گذشته، سیاست خارجی را جولانگاه قوه مقننه قرار داد. جهانی شدن سیاست خارجی آمریكا سبب شد كه جایگاه رئیس جمهور برای اولین بار در طول تاریخ این كشور به شكلی نهادینه، به ركن اصلی تصمیم گیری تبدیل شود.
نقش رئیس جمهور و چشم اندازهای فكری و نگرشی او به شدت تعیین كننده شده است. روسای جمهور آمریكا جوهره سیاست خارجی را مشخص نمی سازند بلكه آنان اولویت دهی به عناصر شكل دهنده مولفه ای منافع ملی را متبلور می سازند و چگونگی تحقق این منافع را ممكن می سازند. در شكل سنتی یعنی در دوران سیاست خارجی قاره ای، وزارت امورخارجه و وزارت دفاع، مجاری شكل دادن به سیاست ها بودند. با ارتقای رئیس جمهور به عنوان مسئول نهایی در حیطه سیاست خارجی و ضرورت سرعت در تصمیم گیری و گریز از زدوبندهای بوروكراتیك و فائق آمدن بر علقه های حزبی و ارزشی دیوان سالاران بود كه دگرگونی های بنیادی شكل گرفت. حال كه به دنبال پایان جنگ دوم و به دلیل جهانی شدن سیاست خارجی و به جهت نیاز به تصمیم گیری فرابوروكراتیك، تصمیم گیری به كاخ سفید انتقال یافته است، ساختارهای سنتی دیگر جوابگوی فرآیند تصمیم گیری نیست.
به دنبال این آگاهی و نیاز بود كه شورای امنیت ملی شكل گرفت تا ساختاری غیربوروكراتیك و غیرجوابگو به كنگره برای كمك به رئیس جمهور برای سیاستگزاری وجود داشته باشد. وزارت خارجه مسئول روز به روز اجرای سیاست خارجی است و باید رئیس جمهور را در تصمیم گیری كمك كند اما چون اعضای وزارت خارجه دیوان سالار هستند و به جهت تامین بودجه وزارتخانه به قبول ملاحظات اعضای كنگره كه غالباً ماهیت محلی دارند مجبور هستند،رئیس جمهور نمی تواند به آنان برای پیشبرد اولویت ها و ترجیحات خود تكیه كند.
شورای امنیت ملی شكل گرفت تا نظرات و خواست های رئیس جمهور را به طور كامل در هویت بخشیدن به سیاست خارجی اعمال كند. از آنجا كه اعضای شورای امنیت ملی نیازی به موافقت اعضای سنا برای كسب مقام ندارند، بنابراین تنها و تنها خود را مدیون رئیس جمهور می دانند و وظیفه خود می دانند كه بینش ساكن كاخ سفید را معیار انتخاب اهداف و چگونگی پیاده سازی آنها قرار دهند. سیاست خارجی آمریكا در تحلیل نهایی در بخش غربی كاخ سفید كه محل استقرار اعضای شورای امنیت ملی است هویت می یابد. رئیس شورای امنیت ملی مسئولیت هماهنگ ساختن نظرات ارگان ها، نهاد های رسمی و سنتی درگیر در سیاست خارجی و بهره گیری از آنها را برای شكل دادن به سیاست خارجی آمریكا در چارچوب نظرات و اولویت های شخص رئیس جمهور برعهده دارد. به دلیل نقش اساسی شورای امنیت ملی است كه همیشه رئیس شورا باید از نزدیكان فكری رئیس جمهور باشد تا رئیس جمهور با اطمینان كامل از وفاداری او از كمك شورا برای قالب دادن به سیاست خارجی آمریكا بهره ببرد.
وزیر خارجه در قبال وزارت خارجه مسئول است و باید منافع وزارتخانه را ملحوظ كند در حالی كه رئیس شورای امنیت ملی تنها باید منافع رئیس جمهور را در نظر داشته باشد و به همین روی است كه وفاداری به رئیس جمهور و در عین حال تسلط كامل رئیس شورای امنیت ملی به مسائل جهانی از ویژگی اساسی رئیس این شورا به شمار می آید. در آمریكا فرآیند تصمیم گیری كاملاً مشخص است و تمامی ارگان ها و نهاد های مسئول وظیفه خود را انجام می دهند. تمامی نظرات در حیطه سیاست خارجی می بایستی از فیلتر شورای امنیت ملی عبور كنند و بعد در چارچوب بینش خود رئیس جمهور است كه چشم انداز سیاست خارجی طراحی می شود. آنچه موسوم به دكترین روسای جمهور در طول شش دهه اخیر از ترومن تا بوش است در واقع بیان منافع ملی آمریكا است كه در قالب انسجام تئوریك و عملیاتی برخاسته از بینش رئیس جمهور ابراز می شود. این كه یك ساختار اداری و در عین حال تنها جوابگو و وظیفه مند به فرد رئیس جمهور یعنی مسئول سیاست خارجی وجود داشته باشد تنها در آمریكا امكان پذیر است. در آمریكا اجماع نظر درخصوص منافع ملی وجود دارد و رئیس جمهور تنها مسئول متجلی ساختن این منافع و صورت بخشیدن به آنها است.
شورای امنیت ملی در آمریكا غالباً مسلط ترین و آگاه ترین چهره های آكادمیك را به كار می گیرد كه در عین حال به ارزش های رئیس جمهور معتقد و مومن هستند. اینان نیز به اجماع ملی درخصوص منافع وابسته هستند و تنها می خواهند آنها را در قالب های بینشی رئیس جمهور پیاده كنند. هنری كیسینجر، زبیگنیو برژینسكی و كاندولیزا رایس نمونه های شاخص این مقام هستند. رایس در مقام رئیس شورای امنیت ملی منافعی برای خود نداشت و تحقق ارزش ها و خواست های جورج دبلیو بوش را به مثابه تحقق ارزش های خود می دانست. پس رئیس جمهور به او و نظرات او اعتماد كامل داشت.
به همین روی بود كه نظرات كالین پاول همیشه باید از فیلتر رایس می گذشت. پس اعتماد به اعضای شورا و آگاهی و تسلط آنان به مسائل جهانی دلیل اثرگذاری و وابستگی شدید رئیس جمهور به شورای امنیت ملی است. این شورا معتبر است چون كه بهترین مغزها در آن حضور دارند، موثر است چون كه وفادارترین افراد به اعتقادات و ارزش های رئیس جمهور در آن هستند، ارزشمند است چون كه صرف كسب مقام نیست كه بهترین ها را علاقه مند به عضویت در شورای امنیت ملی می كند بلكه اعتقاد به این است كه نظرات رئیس جمهور بهتر می تواند منافع ملی را تحقق دهد.
اعضای شورا منافع شخصی را به كناری می گذارند و برای خدمت به ارزش ها و اعتقادات رئیس جمهور كه در چارچوب منافع ملی تعریف شده است، به بخش غربی كاخ سفید پای می گذارند. سیاست خارجی آمریكا بازتاب تصویر كلانی است كه شورای امنیت ملی بر اساس چشم اندازهای فكری رئیس جمهور برای كشور ترسیم می كند. این چارچوب عملیاتی بود كه به نیكسون كمك كرد تا بر اساس چارچوب تئوریك مشاور امنیت ملی خود یعنی هنری كیسینجر دروازه های چین را بگشاید، از ویتنام خارج شود و فرآیند سقوط شوروی را حیات دهد. تشكیلات، تنها به صرف شكل گرفتن اعتبار نمی یابند و اثرگذار نمی شوند.
از همین رو شورای امنیت ملی آمریكا تنها به صرف تاسیس، جایگاه مهم خود را به دست نیاورده است بلكه آنچه رئیس جمهور را به شدت وابسته به آن برای پی ریزی سیاست های خود ساخته است، اعتقادات، ارزش ها و از همه مهمتر توانایی های تئوریك و ذهنی اعضای آن است. اعتبار برخاسته از توانایی است و به همین روی است كه تاثیرگذارترین نهاد در شكل دادن به سیاست خارجی آمریكا شورای امنیت ملی است.

دكتر حسین دهشیار

منبع : روزنامه شرق