آیا هدفمندسازی یارانه‌ها به اهداف خود دست می‌یابد؟

سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها اهداف خاصی را دنبال می کند. در فضای اقتصاد ایران معمولا از اهداف پنج‌گانه‌ی زیر در این باره نام برده می‌شود:
۱) افزایش کارآیی نظام اقتصادی
۲) کاهش مصرف کالاهای یارانه‌ای و بهینه‌کردن مصرف این کالاها
۳) کاهش قاچاق و فساد و رانت‌جویی.
۴) کاهش مخارج عمومی و رفع عدم‌تعادل بودجه‌ای.
۵) کاهش شکاف در مصرف کالاها و خدمات بین گروه‌های درآمدی، و همین‌طور بین جامعه‌ی شهری و روستایی.
هدف اول، ناظر بر کارایی تخصیصی است. فرض بر این است که با اجرای این سیاست شرایط بهتری برای عملکرد نیروهای عرضه و تقاضا و یا نظام قیمت‌ها به وجود می آید که ماحصل آن استفاده‌ی بهینه‌تر از منابع کمیاب جامعه است. هدف دوم، ناظر بر کنترل مصرف به وی‍ژه از ابعاد زیست محیطی است که در مورد بنزین بیشتر مورد تاکید قرار می گیرد. فرض بر این است که با رهاسازی قیمت چنین کالاهایی امکان کاهش مصرف وجود دارد. هدف سوم، با توجه به تفاوت قیمت‌های داخلی و منطقه‌ای و بنابراین وجود حاشیه سود بالا در قاچاق کالاهای یارانه‌ای از جمله سوخت به کشورهای همسایه مطرح می‌شود. هدف چهارم، ناظر بر تورم است. از این منظر تورم پدیده‌ای پولی است که ریشه در افزایش حجم پول در اقتصاد دارد. دلیل افزایش حجم پول نیز بار مالی بیش از اندازه‌ی دولت است که ناشی از پرداخت‌های یارانه‌ای است. کاهش یارانه‌ها به معنای کاهش هزینه‌های جاری دولت و در نتیجه متوازن‌شدن بودجه و پرهیز از کسری بودجه و در تحلیل نهایی کنترل نقدینگی و تورم است. هدف پنجم نیز ناظر بر عدالت اجتماعی است. مدافعان هدفمندشدن یارانه‌ها، معتقدند که سهم بیشتری از کالاهای یارانه‌ای عاید گروه‌های درآمدی بالای جامعه می‌شود که در تضاد با جهت‌گیری دولت در پرداخت یارانه‌ها است.
این رویکرد و نکات مذکور مرتبط با آن، تاملاتی را بر می‌انگیزد اما تصویر نادرستی از ریشه مسایل اقتصادی ارایه می‌دهد:
۱) علت ناکارایی در اقتصاد ایران بیشتر ناکارآمدی سازمانی و ضعف حکمرانی است. داده‌های مرتبط با شاخص حکمرانی بانک جهانی نشان می‌دهد که اقتصاد ایران چه در میان ۲۰ کشور پرجمعیت جهان و چه در میان ۲۰ کشور خاورمیانه عملکرد بسیار ضعیفی دارد. این ضعف را با بازی قیمت‌ها نمی‌توان رفع کرد. سازمان درونی دولت و به ویژه مدیریت پروژه‌های سرمایه گذاری باید تقویت شود.
۲) یکی از استدلال‌های رایج درباره‌ی بالابودن میزان مصرف کالاها و خدمات یارانه‌ای، به‌ویژه حامل‌های انرژی، بالا بودن میزان شدت انرژی در اقتصاد ایران است. مطابق آمار دفتر انرژی سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق، میزان مصرف نفت در ایران به ازای هر ۱۰۰۰ دلار کالا و خدمات تولید شده حدود ۳/۶ بشکه است که در مقایسه با استانداردهای جهانی بسیار بالاست. همین‌طور، مطابق آمار موسسه مطالعات بین الملل انرژی میزان مصرف نفت خام در ایران به ازای هر ۱۰۰۰ نفر برابر ۸۴/۱۴ بشکه است که از سرانه ی کشورهای در حال توسعه ای چون ترکیه و مالزی بالاتر است.
علت بالا بودن شدت مصرف انرژی در اقتصاد ایران چیست؟ رویکرد غالب، علت را در قیمت یارانه‌ای جست‌وجو می کند و بر این باور است که با رهاسازی قیمت‌ها می‌توان این شاخص را در جهت مثبت اصلاح کرد. اما از منظر رویکرد نهادگرا ـ ساختارگرا علت اصلی در پایین‌بودن بهره‌وری عوامل تولید و تکنولوژی ضعیف تولید قرار دارد؛ علت اصلی پایین‌بودن بهره‌وری عوامل تولید نیز مدیریت بسیار ضعیف پروژه‌های سرمایه‌گذاری است. بدیهی است که با افزایش بهره‌وری عوامل تولید امکان تولید ۱۰۰۰ دلار کالا و خدمات به ازای داده‌های کمتر از جمله انرژی فراهم می‌شود.
عواملی چون تولید خودرو با سوخت بالا به دلیل استفاده از تکنولوژی پایین، سهم بالای خودرو‌های مستهلک شده‌ی با مصرف سوخت غیر استاندارد در کل خودروهای مورد استفاده در جامعه‌ی ایران، و مسایل ساختاری از قبیل ترافیک از جمله عوامل مهم مصرف بیش از اندازه‌ی بنزین در شهرهای بزرگ است.
در زمینه‌ی تاثیر تغییرات قیمتی بر میزان مصرف کالاها، گفتنی است که کاهش مصرف ناشی از افزایش قیمت کالایی، تحت تاثیر دو اثر درآمدی ( کاهش درآمد واقعی مصرف کننده) و اثر جانشینی است. در شرایطی که شاخص‌بندی( indexing) قیمت‌ها و دستمزدها در اقتصاد وجود دارد، انتظار می‌رود که درآمدهای اسمی کم‌و‌بیش متناسب با قیمت‌ها افزایش یابد؛ علاوه بر این، با تغییرات کم‌و‌بیش متناسب قیمت‌ها، قیمت‌های نسبی ممکن است چندان به نفع کالای مورد نظر کاهش نیابد. در نتیجه، در چنین شرایطی نه اثر درآمدی آن گونه که انتظار می‌رود عمل می کند و نه اثر جانشینی. هر چه میزان تورم مورد انتظار از رهاسازی قیمت کالاهای یارانه‌ای بیشتر باشد، میزان صدق این تحلیل بیشتر می‌شود. در واقع، در چنین شرایطی قیمت‌های نسبی ممکن است چندان تغییری نکند و بنابراین تاثیر قابل‌انتظاری بر متغیرهای واقعی اقتصاد نیز نداشته باشد. به عبارت دیگر، در صورت نبود جانشین مناسب حمل‌ونقل مانند متروی سهل‌الوصول و منظمی که در سرتاسر نقاط کلان شهرهای بزرگ با هزینه‌ی ازدحام کم در دسترس باشد، افزایش قیمت بنزین تاثیر چندانی بر میزان مصرف بنزین ندارد. تنها، بار تورمی قابل‌توجه دارد که بر دوش مصرف‌کنندگان خدمات حمل‌ونقل می‌افتد و دور جدیدی از شاخص‌بندی قیمت‌ها را موجب می‌شود.
۳) در اقتصاد ایران نقدینگی سازوکار تشدیدکننده‌ی تورم است و نه علت اصلی آن. علت اصلی، ضعف شدید مدیریت پرو‍ژه‌های سرمایه گذاری و بهره‌وری پایین سرمایه است که موجب افزایش نسبت سرمایه به تولید (ضریب نهایی سرمایه) می‌شود. هزینه‌های عمرانی که یا به بازدهی نمی‌رسند و یا با تاخیر بسیار طولانی به بازدهی می‌رسند شکاف میان عرضه و تقاضای کل را بیشتر و فشارهای تورمی را تشدید می‌کنند. در واقع، طرف عرضه‌ی اقتصاد ایران در نقطه‌ای بسیار پایین‌تر از سطح تولید بالقوه و در عین حال در دسترس خود، کشش‌ناپذیر شده است. بنابراین در شرایطی که به علت بهره‌وری بسیار پایین عوامل تولید، منحنی عرضه‌ی کل در نقطه‌ای زودرس کشش‌ناپذیر شده، هزینه‌های عمرانی بدون تاثیر قابل‌توجه بر ظرفیت‌های تولیدی جدید در دوره‌ی زمانی بعد، تنها اثر تورمی دارند. پرداختی به عوامل تولید مختلف در چارچوب پروژه‌های سرمایه‌گذاری با بهره‌وری پایین، در اصل به معنای تزریق پول به اقتصاد، بدون افزایش ظرفیت‌های تولیدی جدید است.
علاوه بر این، یکی از دلایل اصلی بروز کسری بودجه در اقتصاد ایران ناتوانی نظام مالیاتی در پوشش مالیاتی مورد انتظار است. سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی در سطح بسیار پایینی قرار دارد (حدود ۹ درصد). درآمدهاتی مالیاتی حتی به اندازه‌ای نیست که هزینه‌های جاری دولت را نیز پوشش دهد.
۴) علت اصلی نابرابری موجود در مصرف کالاها و خدمات، توزیع نابرابر ثروت و درآمد است. اگر بتوان با نقدی‌کردن یارانه‌ها این شکاف درآمدی را کنترل کرد می‌توان انتظار کاهش نابرابری در مصرف کالاها وخدمات را نیز داشت. اما، با رهاسازی قیمت‌ها معمولاً درآمد صاحبان دارایی‌های ثابت، به دلیل تورم، افزایش و قدرت خرید واقعی گروه‌های بدون دارایی ثابت کاهش می‌یابد و در نتیجه هدف مورد نظر محقق نمی‌شود.
سیاست بازتوزیعی درآمدی ابزار شناخته شده‌ی خود را دارد که همانا نظام مالیاتی قوی و پیشرفته است. بدون پرداختن به نظام مالیاتی و میزان اثربخشی توزیعی آن، نمی‌توان به سراغ اجرای سیاستی رفت که آثار منفی ثانویه‌ی تورمی آن می‌تواند آثار مثبت اولیه‌ی پرداخت نقدی یارانه را خنثی کند.

علی دینی

منبع : سایت تحلیلی البرز