ضرورت‌ها و خلاءهای قانونی مدیریت بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبی

در دو دهه اخیر به ویژه در سال‌های پایانی قرن بیستم آب به‌عنوان یک موضوع مهم در کانون مباحثات و مذاکرات بین‌المللی قرار گرفته است و تقریباً هیچ نشست بین‌المللی که در آن آتیه اداره جهان در هزاره سوم میلادی مطرح می‌باشد را نمی‌توان سراغ گرفت که آب و مدیریت آن به‌صورت یکی از اصلی‌ترین عوامل و عناصر در دستور کار آن قرار نداشته باشد، اگر در گذشته مشکلات و مسائل مدیریت آب در مقیاس محلی مطرح بود اکنون و در آینده این مشکلات در مقیاس ملی و منطقه‌ای و حتی جهانی بروز خواهد نمود در کشور ما نیز حفاظت از منابع آب و خاک و مدیریت مشارکتی بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبی موضوع قابل توجه و مهمی است که بایستی جدی تلقی شود و عدم توجه به این امر خسارت فراوانی خواهد داشت که جبران آن بسیار دشوار است.
از طرفی به علت ساختار دولتی مطالعه، اجراء و بهره‌برداری و نگهداری پروژه‌های تأمین، انتقال و توزیع آب بدون مشارکت بهره‌برداران در امور فوق علی‌رغم سیاست‌های کلان دولت در برنامه‌های ۲،۳و۴ در تصویب مفاد قانونی در زمینه اعمال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری تأسیسات آبی توسط تشکل‌های مناسب بهره‌برداران، بر اساس تحقیقات و پژوهش‌های انجام یافته به دلیل عدم اجرای مواد قانونی موجود و وجود خلاءهای قانونی دیگر که می‌توان به‌عنوان نمونه به مواردی هم‌چون نحوه ایفای نقش تشکل‌های آب‌بران با هدف کاهش تصدی‌گری دولت، نحوه پایداری تشکل‌های آب‌بران، مکانیزم تعیین هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری از محل آب‌بها و ... اشاره کرد این امر مسکوت مانده است و عدم رعایت موارد ذکر شده باعث فرسوده شدن زودهنگام تأسیسات آبی، کاهش عمر مفید تأسیسات و ابنیه‌ها، کاهش راندمان آبیاری و تولید و سردرگمی بهره‌برداران و در نتیجه تلفات بسیار زیاد آب در این بخش شده است.
در این مقاله به‌طور مشروع به مشکلات موجود، ضرورت‌ها و خلاء‌های قانونی و هم‌چنین مواد قانونی اجراء نشده در این زمینه پرداخته شده است و متعاقب آن با توجه به تجربیات نگارندگان این مقاله پیشنهاداتی جهت ساماندهی نظام بهره‌برداری و چگونگی روند ایجاد تشکل‌های آب‌بران در راستای رویکرد جهانی و سیاست‌های دولت جمهوری اسلامی به منظور ارتقاء فرهنگ مشارکت بهره‌برداران در امور مربوط به مدیریت تأمین، انتقال و توزیع آب و نگهداری تأسیسات آبی ارائه می‌گردد.
از آن‌جائی‌که مقدار عرضه آب همیشه محدود بوده و مقدار تقاضا نیز با افزایش جمعیت و بهبود سطح زندگی دائماً بالا می‌رود. برنامه‌ریزی جهت استفاده بهینه از منابع آب و بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبی و آبیاری دارای اهمیت ویژه‌ای است. امروزه این واقعیت که مدیریت صحیح خدمات بهره‌برداری و نگهداری از آب و تأسیسات آبی و آبیاری مستلزم مشارکت استفاده کنندگان از آب می‌باشد، مورد توجه سیاستگذاران و مسئولین آب قرار گرفته است.
بر اساس تغییر رویکرد جهانی در این ارتباط بانک جهانی در بازنگری پروژه‌های در دست انجام خود، مشارکت مصرف کنندگان با توسعه و تقویت تشکل‌های آب‌بران را قویاً مدنظر قرار داده است به علاوه در بسیاری از پروژه‌های آبیاری خواستار انتقال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری از آب و تأسیسات آبی و آبیاری به مصرف‌ کنندگان در قالب تشکل‌های بهره‌بردران شده است در بسیاری از موارد این تشکل‌هااز دید دولت‌ها به‌عنوان روشی برای کاهش مشکلات و هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری در شبکه‌ها می‌باشند. در صورتی‌که تشکل‌های آب‌بران در بسیاری از کشورهای جهان به‌عنوان راهبرد مدیریت بهتر آب محسوب شده و در حال شکل‌گیری است بانک جهانی نیز که یکی از منابع اصلی تأمین وام برای پروژه‌های آبیاری محسوب می‌شود برنامه ایجاد تشکل‌های آب‌بران را برای پر کردن خلاء مدیریتی در بهره‌برداری و نگهداری تأسیسات آبی و آبیاری و افزایش کارائی آب، در نهایت ارتقاء بهره‌وری آب در راستای تولید محصولات کشاورزی را در پروژه‌های در دست اقدام خود در دستور کار خود قرار داده است.
● مشکلات موجود
در حال حاضر متأسفانه به علت ساختار نامناسب مدیریت بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبی و آبیاری و عدم استفاده بهینه از منابع آب، عدم مشارکت بهره‌برداران در مدیریت ساخت و استفاده از پروژه‌های بزرگ شبکه‌های آبیاری و زهکشی و هم‌چنین واگذاری بعضی از شبکه‌های آبیاری و زهکشی به بهره‌برداران بدون برنامه جامع و حتی مشخص نکردن حق و حقوق آنها، به علت وجود خلاء‌های قانونی، دستورالعمل‌های اجرائی و ... باعث کاهش راندمان آبیاری و تولید، فرسوده شدن زودهنگام تأسیسات آبی و آبیاری، کم شدن عمر مفید آنها بر اثر سوء مدیریت، سردرگمی بهره‌برداران به دلیل موازی کاری دستگاه‌ پاسخگو و در نتیجه تلفات زیاد آب در این بخش شده است.
از طرفی انتقال مدیریت در کشور از دولتی به بخش خصوصی (بهره‌برداران) نه بر اساس یک سیاست و برنامه روشن بلکه بر اساس حل مشکل مقطعی و با پیروی از الگوهای خارجی و ارضاء شرایط جذب تسهیلات بانک جهانی صورت گرفته است. اگر چه در این روش موفقیت‌های مقطعی و محدود دیده می‌شود ولیکن به دلایل ذکر شده کاستی‌ها و خلاء‌های قانونی موجود و عدم شفافیت حق و حقوق تشکل‌ها و خطای تشخیص زمینه‌ها، مانع شکل‌گیری اولیه و مناسب در انتقال مدیریت در کشور بوده است. در این زمینه می‌توان به عدم موفقیت و یا موقعیت نسبی واگذاری مدیریت در شبکه‌های تجن و بهبهان و تجربه داخلی در شبکه قزوین اشاره کرد. علاوه بر آن تشکل‌های شکل‌ گرفته نیز به دلیل برخوردار نبودن از جایگاه قانونی و حقوقی و عدم وجود راهکار قانونی جهت توانمندسازی مالی و علمی بهره‌برداران و یا نبود ظرفیت‌های لازم در جوامع محلی برای ارتقاء نقش آنها در موضع تصمیم‌گیری باعث عدم کارائی آنها در انجام وظایف شده است.
● ضرورت‌های قانونی اعمال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری در قالب تشکل‌های آب‌بران
بر اساس تغییر رویکرد جهانی و متعاقب آن در داخل کشور به منظور استفاده بهینه از آب کشاورزی در راستای ارتقاء بهره‌وری و صرفه‌جوئی از وزارت جهاد کشاورزی برابر بعضی از مواد قانونی، مصوبه‌های هیئت محترم دولت به شرح ذیل مکلف اصلاح ساختار مدیریت مصرف آب کشاورزی در قالب تشکل‌های بهره‌برداران آب و خاک می‌باشد.
▪ بند ۱۸ نامه مقام معظم رهبری به رئیس‌جمهوری: در مورد سیاست‌های برنامه چهارم گسترش و عمق بخشیدن به روحیه تعاون و مشارکت عمومی و بهره‌مند ساختن دولت از همدلی و توانائی‌های عظیم مردمی.
▪ تبصره یک ماده ۲۱ قانون توزیع عادلانه آب: تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی، وصول آب‌بها یا حق‌النظاره با وزارت جهاد کشاورزی است.
▪ بند ط تبصره ۱۹ قانون برنامه دوم توسعه و ماده ۵ آئین‌نامه اجرائی آب: وزارت نیرو موظف است با اتخاذ تدابیر اجرائی و اقتصادی لازم نسبت به تحویل آب در شبکه‌های آبیاری و چاه‌های عمیق بر اساس الگوی مصرف بهینه آب کشاورزی به تشکل‌های مصرف کننده آب به‌صورت حجمی اقدام نمایند.
▪ ماده ۱۰۷ قانون برنامه سوم توسعه: به دولت اجازه داده می‌شود با مشارکت بخش غیردولتی و ایجاد تشکل‌های بهره‌برداری آب و خاک نسبت به بهر‌ه‌برداری بهینه آب در انهار و شبکه‌های آبیاری و ایستگاه‌های پمپاژ و چاه‌های عمیق و نیمه عمیق اقدام نماید.
▪ ماده ۶ راهبردهای توسعه بلندمدت منابع آب کشور: نرخ آب‌بها در مصارف غیرشرب و بهداشت در مرحله اول هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری پوشش داده شود و در مراحل بعدی بازیافت هزینه‌های سرمایه‌گذاری را تأمین نماید.
▪ ماده ۱۷ قانون برنامه چهارم و بند الف و ب آن: دولت مکلف است نظر به جایگاه محوری آب در توسعه کشور، منابع آب کشور را با نگرش مدیریت جامع و توأمان عرضه و تقاضا در کل چرخه آب با رویکرد توسعه پایدار در واحدهای طبیعی حوضه آبریز با لحاظ نمودن ارزش اقتصادی آب، آگاه‌سازی عمومی و مشارکت مردم به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی و مدیریت نمایند که کارائی آب ۲۵ افزایش یابد.
روند اجرائی مواد قانونی فوق‌الذکر:
▪ علی‌رغم توصیه‌های بند ۱۸ مقام معظم رهبری در مورد سیاست‌های برنامه چهارم به دلیل عدم نگرش سپردن کار مردم به مردم و بینش انجام کارها به‌صورت دولتی در بعضی از مسئولین متأسفانه این امر مسکوت مانده است. که ضروری است دستورالعمل و آئین‌نامه اجرائی آن در تمامی زمینه‌های کاری مربوطه تهیه و تدوین و امر به اجرای آن گردد.
▪ در مورد تبصره یک ماده ۲۱ قانون توزیع عادلانه آب علی‌رغم کوشش‌های فراوان توسط وزارت جهاد کشاورزی در گذشته و حال و کمیته مشترک بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی به منظور ایجاد ساختار مناسب مدیریت تقسیم و توزیع آب در غالب تشکل‌های آب‌بران و یا هر نوع تشکل مناسب دیگری به علت نبود پشتوانه قانونی در رابطه با مطالعه، ایجاد، حمایت و هدایت تشکل‌های آب‌بران این امر نیز با توجه به ارائه طرح‌های مختلف به سازمان مدیریت به اجرا در نیامده است.
▪ در مورد بند ط تبصره ۱۹ قانون برنامه دوم توسعه و ماده ۵ آئین‌نامه اجرائی آب، این بند نیز بنابر دلایل ذکر شده در بند فوق (ماده ۲۱ قانون توضیح عادلانه آب) و فرسودگی شدید شبکه‌های آبیاری و زهکشی، مجهز نبودن شبکه به ابزارهای تحویل حجمی آب و کمبود اعتبار و عدم شفافیت این بند (بند ط تبصره ۱۹)در زمینه نحوه تأمین اعتبار و حدود مدیریت تشکل‌ها تاکنون به اجرا در نیامده است.
▪ در مورد ماده ۱۰۷ قانون برنامه سوم توسعه، بنابر دلایل بندهای فوق و عدم تعیین ساز و کارهای مناسب اجرائی، علی‌رغم تلاش‌های دو وزارتخانه نیرو و جهاد کشاورزی در کمیته‌های بهینه‌سازی مصرف آب کشاورزی ستاد و استان‌‌ها این ماده نیز دچار سرنوشت دیگر مواد قانونی مصرف بهینه آب کشاورزی گردیده است.
▪ در مورد ماده ۶ راهبردهای توسعه بلندمدت مدیریت آب کشور، برای اجرای این ماده نیازمند شفافیت کامل در غالب بخش‌نامه، دستور‌العمل و یا آئین‌نامه اجرائی به دستگاه مجری (وزارت نیرو) می‌باشد و صرفاً تصویب مواد قانونی دلیل بینش سپردن کار مردم به مردم نیست و اجرای آن نیازمند ساز و کار مناسب خود می‌باشد.
▪ در مورد ماده ۱۷ برنامه چهارم، علی‌رغم تهیه و تدوین آئین‌نامه اجرائی بند الف و ب این ماده توسط دو وزارتخانه نیرو، جهاد کشاورزی و سازمان مدیریت بنابر دلایل ذکر شده در (ماده ۶ راهبردها) آئین‌نامه مذکور در هیئت دولت بلوکه گردیده است و این ماده نیز تاکنون اجرا نشده است.
● خلاء‌های قانونی اعمال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری شبکه‌های آبیاری و زهکشی توسط تشکل‌های آب‌بران:
جهت واگذاری مدیریت بهره‌برداری و نگهداری شبکه‌های آبیاری و زهکشی به تشکل‌های بهر‌ه‌برداران و استفاده بهینه از تأسیسات آبی و منابع آب یک‌سری خلاءهای قانونی جهت مدیریت صحیح به شرح ذیل وجود دارد.
۱) چگونگی نحوه انتقال تأسیسات آبیاری به تشکل‌های آب‌بران
۲) عدم شفافیت قانون در انجام مدیریت خدمات بهره‌برداری و نگهداری تأسیسات آبیاری توسط تشکل‌های بهره‌برداران واقعی آب
۳) چگونگی نحوه وصول و هزینه کرد آب‌بها در رابطه با خدمات بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبیاری و برنامه گردش مالی تشکل‌ها
۴) عدم اعتبارات لازم جهت انجام مطالعات اجتماعی، ترویجی و اجرائی به منظور ایجاد تشکل‌های ‌آب‌بران
۵) عدم جایگاه مشخص پاسخگو به منظور جلوگیری از موازی کاری دستگاه‌های دولتی
۶) عدم به رسمیت شناختن تشکل‌های آب‌بران موجود توسط دستگاه‌های دولتی و غیردولتی و مراجع قانونی
۷) نبود راهکارهای حمایتی و هدایتی قانون‌مند جهت شکل‌گیری و تقویت تشکل‌های آب‌بران
● پیشنهادات
در خاتمه نگارندگان این مقاله جهت ساماندهی نظام بهره‌برداری آب کشاورزی و ایجاد تشکل آب‌بران به منظور اعمال صحیح مدیریت مصرف آب کشاورزی، در راستای ارتقاء بهره‌وری آن پیشنهادات ذیل را ارائه می‌نمایند:
۱) عملیاتی و اجرائی کردن مواد قانونی ذکر شده
۲) تعیین ردیف اعتباری اجرائی نمودن مواد قانوی فوق‌الذکر
۳) هم‌زمان با تأمین اعتبار مطالعات پروژه‌های تأمین، انتقال، و تقسیم و توزیع آب تأکید بر انجام مطالعات اجتماعی به‌منظور تعیین اهداف ذیل صورت پذیرد:
▪ آگاهی از استقبال و یا عدم استقبال کشاورزان در رابطه با اجرای طرح مذکور
▪ مشارکت کشاورزان در مراحل تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، طراحی، ساخت، بهره‌برداری، نگهداری و ...
▪ مقدمات ایجاد انجمن‌های آب‌بران به منظور انتقال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری از پروژه
▪ تهیه دستورالعمل‌های فنی بهرە‌برداری و نگهداری از پروژه
▪ تعیین چگونگی وصول درآمدها و نحوه هزینه کردن آنها در راستای بهره‌برداری و نگهداری از منابع و تأسیسات پروژه
▪ تعیین نظام حقوقی برای چگونگی تعامل ذینفعان با دست‌اندرکاران آب کشور
▪ تعیین نظام تحویل حجمی آب در زمان و مکان مورد تقاضا و تغییر نحوه وصول آب‌بها
▪ تهیه برنامه آموزش و ترویج بهره‌برداران، کارشناسان و کاردان‌ها به منظور دستیابی به روش‌ها و فن‌آوری‌های نوین جهانی در خصوص نظام بهره‌برداری آب کشاورزی
نهایتاً به منظور کاهش تصدی‌گری دولت و سپردن کار مردم به مردم ضرورت ایجاب می‌نماید که با اتخاذ تمهیداتی حمایتی و هدایتی مدیریت بهره‌برداری ۹۲ درصد آب مصرفی و اختصاص‌یافته به بخش کشاورزی و نگهداری از تأسیسات آبی به تشکل‌های آب‌بران انتقال یابد.
● نتایج مورد انتظار
در صورت اجرای پیشنهادات و استقرار نظام بهره‌برداری آب کشاورزی و اعمال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری از تأسیسات آبی توسط تشکل آب‌بران نتایج ذیل مورد انتظار است:
▪ ساماندهی نظام بهره‌برداری آب ۴/۸ میلیون هکتار اراضی آبی.
▪ مدیریت بهره‌برداری و نگهداری ۲/۲ میلیون هکتار شبکه‌های آبیاری درجه ۱و۲.
▪ اعمال مدیریت بهره‌برداری و نگهداری حدود ۷۰۰ هزار هکتار شبکه ۳و۴ توسط بهره‌برداران در قالب تشکل‌های مربوطه.
▪ کمک به افزایش راندمان آبیاری و کارائی آب در تولید محصولات کشاورزی در حد برنامه‌های توسعه.
▪ حفظ عمر مفید تأسیسات آبی.
▪ ایجاد فرهنگ مشارکت بهره‌برداران در امر توسعه امور زیربنائی و مدیریت بهره‌برداری و نگهداری تأسیسات آبی، ۴/۸ میلیون هکتار اراضی آبی.
▪ ایجاد فرهنگ استفاده از مشارکت بهره‌برداران توسط دستگاه‌های دولتی در کاهش تصدی‌گری دولت در امر مطالعه و اجرای پروژه‌های آب و خاک.
▪ ایجاد اشتغال حدود ۴۲۰۰ شغل مستقیم در ۴/۸ میلیون هکتار از اراضی آبی کشور و حدود ۱۰۰ هزار شغل غیرمستقیم در رابطه با این امر.
▪ تحویل حجمی ۸۶ میلیارد متر مکعب آب مصرفی در بخش کشاورزی در زمان و مکان مورد نیاز و تعیین نرخ آن بر اساس حجم آب مصرفی.

کریم سیار ایرانی
امیر مرادی‌نژاد،

منبع : ماهنامه مهرآب