نقدی بر سیاست انتقال مالکیت دولتی

اصطلاح «مردمی سازی» مدتی است که در ادبیات دولتمردان، جایگزین واژه خصوصی سازی شده و تلاش می شود تا مفهومی متمایز از خصوصی سازی در فرآیند انتقال مالکیت دولتی، به جامعه منتقل شود.
به رغم ابلاغیه اخیر مقام رهبری در مورد اصل ۴۴ قانون اساسی و همچنین تصریح قانون برنامه چهارم توسعه در مورد انتقال مالکیت دولتی به بخش خصوصی از طریق بازار بورس یا برگزاری مزایدات، دولت همچنان بر اجرای طرح توزیع «سهام عدالت» که مبتنی بر هیچ یک از این دو مورد نبوده پافشاری کرده و تحرک اندکی در زمینه خصوصی سازی از دو طریق مذکور از خود نشان داده است.
در این مقاله که سعی خواهدشد تا برخی تبعات کوتاه مدت و بلندمدت چنین رفتاری در زمینه خصوصی سازی مورد بررسی قرارگیرد. آنچه در ادبیات اقتصادی از آن به عنوان نظام اقتصادی یاد می شود عبارت است از مجموعه یی از نهادها که در ارتباط با یکدیگر قرار داشته و موجب تنظیم عملکرد آحاد اقتصادی در تعامل با یکدیگر می شود. منظور از نهاد در این تعریف اجمالی، همان قواعد بازی است که آحاد اقتصادی التزام به رعایت آنها را دارند.
در یک نظام اقتصادی دو نهاد وجود دارند که مهمترین تأثیرات را بر نتیجه عملکرد یک سیستم یا نظام اقتصادی خواهند داشت که عبارتند از:
۱) مالکیت
۲) مکانیسم هماهنگ کننده فعالیت های اقتصادی.
برای نهاد مالکیت دو حد افراطی وجود دارد؛ مالکیت دولتی در تمام عرصه ها و در مقابل آن مالکیت خصوصی همه جانبه و در میان این دو حد افراطی نیز می توان طیفی از ترکیب های مختلف را در نظر داشت. البته در برخی موارد نیز ممکن است بحث مالکیت عمومی به معانی مختلف مطرح شود که معمولاً در نهایت به سمت مالکیت دولتی گرایش یافته یا نتایجی شبیه به آن به همراه خواهد داشت. منظور از مکانیزم هماهنگ کننده همان سازوکار تخصیص منابع در اقتصاد است، که برای آن نیز دو حد افراطی برنامه ریزی متمرکز و نظام بازار آزاد آدام اسمیتی وجود دارد.
بنابراین در صورت ساده سازی زیاد و فرض تشکیل شدن نظام اقتصادی از همین دو نهاد، چهار ترکیب قابل استخراج از این دو نهاد را می توان به عنوان نظام های مختلف اقتصادی در نظر گرفت. ایجاد یا به عبارتی تاسیس این نهادها بر عهده قوای قانونگذاری جامعه است و نهایتاً به تعیین نوع نظام اقتصادی آن جامعه منجر خواهد شد.
معمولاً چنین است که تنظیم قواعد بازی در یک نظام اجتماعی، در قالب ارزش های مورد نظر قانونگذاران آن که فرض بر منتخب بودن آنها توسط اکثریت جامعه است، صورت می گیرد و این قواعد لزوماً برآمده از ویژگی های فردی آحاد تشکیل دهنده آن جامعه نیست.
در اینجاست که باید امکان پذیری استفاده از یک نظام اقتصادی برای دستیابی به اهداف مفروض اقتصادی مورد سوال واقع شود. از نظام اقتصادی خارج شویم و یک سیستم مکانیکی مثلاً یک دستگاه آسیاب را در نظر بگیریم؛ آیا اگر امکان قالب ریزی و ساخت اجزای فلزی مناسب ساخت آن در اختیار نباشد می توان با استفاده از قطعات چوبی موتوری ساخت که با انرژی فسیلی کار کند؟ قطعاً جواب منفی است.
در این حالت احتمالاً توصیه می شود که ساخت یک آسیاب آبی آن هم در صورت نزدیکی به آب روان، در دستور کار قرار گیرد تا هدف که همانا آرد کردن غلات است صورت پذیرد. در یک نظام اقتصادی مردم یا به عبارت بهتر، آحاد اقتصادی متناظر با اجزای موتور مذکور هستند. در هنگام تنظیم و تصویب قوانین باید به این نکته اساسی توجه شود که آیا نظام اقتصادی طراحی شده می تواند با ایجاد تعامل بین آحاد اقتصادی به اهداف مورد نظر طراحان آن دست یابد؟ سوال مذکور از این جهت حائز اهمیت است که به بحث لزوم وجود سازگاری درونی بین قواعد بازی، بازیگران و اهداف مورد نظر برای نظام اقتصادی می پردازد. این گزاره بدون توجه به هیچ پایه فلسفی و صرفاً بر اساس الزامات منطقی بیان شده و انعکاس دهنده یکی از ضروریات طراحی هر نوع سیستمی است.
در مورد اینکه در شرایط فعلی کشور، حرکت به سمت اقتصاد بازار(نه نوع آدام اسمیتی آن)، جزء ملزومات آغاز حرکت توسعه یی است در میان اکثریت قریب به اتفاق کارشناسان اقتصادی اشتراک عقیده وجود دارد. این موضوع نشان می دهد که نظام اقتصادی فعلی فاقد سازگاری درونی بین نهادها، بازیگران و اهداف است، در واقع در هر اقتصاد دولتی به دلیل اینکه ویژگی اساسی رفتار انسان ها یعنی تعقیب منافع فردی در نظر گرفته نشده و از این نعمت خدادادی در جهت ایجاد انگیزه افزایش تولید و ثروت بهره گرفته نمی شود، لاجرم اقتصاد که در نهایت بر اساس تصمیم افراد اداره می شود به محل مسابقه کسب رانت و سوءاستفاده از اختیارات و اطلاعات برنامه ریزان تبدیل خواهدشد.
اقتصادی که در آن به دلیل تصدی دولت، کارایی در تولید بسیار پایین است، به دلیل مداخلات گسترده دولت در بازارها کارایی در مصرف نیز وجود ندارد و در نتیجه منابع اقتصادی در معرض اتلاف قرار می گیرند. در مقابل اشتغال دولت به فعالیت هایی که ذکر شد سبب می شود که دولت در زمینه سیاستگذاری کاملاً منفعل عمل کند، انفعالی که بخشی از آن ناشی از اندازه بزرگ دولت و عدم توانایی اعمال کنترل اطلاعاتی بر بدنه آن است و بخش دیگر ناشی از فرصت های رانت جویی متعددی است که معلول کردار خود دولت هستند، بالطبع چنین دولتی در حوزه عرضه کالاهای عمومی نیز ضعیف عمل خواهد کرد.
اما در اینجا یک نکته مهم وجود دارد و آن چگونگی ایجاد تغییر در نهادهای سازنده نظام اقتصادی است به گونه یی که ناهنجاری های موجود را برطرف سازد، اصلاحاتی که اولاً به بهبود تخصیص منابع منجر شود و در ثانی متضمن ایجاد یک دولت سیاستگذار و باز توزیع کننده درآمد باشد. در طرف تقاضای اقتصاد، طبیعتاً در صورت وجود آزادی انتخاب صرف، به دلیل تصمیم گیری افراد در جهت تأمین حداکثر رضایتمندی ممکن، با توجه به محدودیت بودجه یی و قیمت های نسبی از دید مصرف کنندگان، کارایی ایجاد می شود و مصرف کنندگان به بهترین نحو در مورد تخصیص منابع بین مصرف کالاهای مختلف تصمیم می گیرند.
در مقابل علل وجود ناکارایی در اقتصاد کشور ما عمدتاً ناشی از دخالت و تصدی اقتصادی دولت است؛ دولت با دخالت در بازار، دستکاری قیمت های نسبی و تعیین مقادیر غیرتعادلی برای آنها موجب اخلال در تصمیم گیری خانوارها شده و با تصدی اقتصادی و اداره بنگاه های اقتصادی باعث تخصیص غیر بهینه منابع در تولید می شود.
آنچه در حال حاضر مدنظر سیاستگذاران است صرفاً تغییر مالکیت دولتی و تبدیل آن به مالکیت غیردولتی است، با این تحلیل که این تغییر نهادی سبب خواهدشد که با اداره بنگاه ها توسط بخش خصوصی کارایی در تولید ایجاد شود و اتلاف منابع تقلیل یابد. گذشته از اثر قیمت های نسبی بر تصمیم سرمایه گذاران به خرید بنگاه های دولتی که به نوعی دخالت دولت در بازارها را هدف گرفته و در بسیاری موارد بر همین اساس، آزادسازی اقتصادی به عنوان شرط لازم آغاز خصوصی سازی توصیه می شود، به مساله چگونگی تغییر مالکیت دولتی و انتقال آن به بخش خصوصی می پردازیم.
در نظر گرفتن دو نهاد مذکور به عنوان مولفه های اصلی سازنده نظام اقتصادی، می تواند بسیار گمراه کننده باشد. اینکه انتقال مالکیت بنگاه های دولتی به مردم لزوماً به افزایش کارایی و آغاز فرآیند توسعه خواهد انجامید به نظر نادرست می آید. نکته اساسی در این امر خلاصه می شود که مکانیزم این انتقال مالکیت چیست؟ منظور این است که می توان مالکیت خصوصی را تصور کرد که در نهایت به اداره اقتصاد توسط دولت می انجامد و اهداف خصوصی سازی را محقق نمی کند.
آنچه در عمل به کارایی بنگاه اقتصادی می انجامد نوع مدیریت آن است، اگر مدیریت حداکثر سازنده سود، بنگاه را اداره کند تخصیص بهینه منابع صورت می گیرد اما در هر حالتی غیر از آن، اتلاف منابع تولید حتمی است. ممکن است بخش خصوصی سهم زیادی از تملک یک بنگاه را در اختیار داشته باشد اما مدیریت این بنگاه توسط دولت تعیین شود.سهام عدالت مصداقی بارز از چنین وضعیتی را در ذهن ایجاد می کند؛ مقادیر اندکی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع می شود، سهامداران که عموماً از اقشار فقیر هستند باید مبلغ سهام خریداری شده را از محل سود سالیانه بنگاه به صورت اقساطی پرداخت کنند و تا زمان بازپرداخت آن دولت یک شرکت تعاونی را مامور رسیدگی به تصمیمات مورد نیاز در مورد سهام مذکور خواهد کرد، چراکه مثلاً لحاظ کردن ترجیحات مالکین این سهام با پراکندگی جغرافیایی و تعدد آنان، نیاز به برگزاری یک انتخابات بزرگ برای هر شرکت دارد؛ انتخاباتی در میان افرادی با دانش بسیار اندک در مورد مباحث مدیریتی و بازار سهام، که خود هزینه های بسیار بالایی خواهدداشت.
بنابراین در عمل تصمیم گیری در مورد مدیریت بنگاه هایی که مشمول این طرح هستند، دولتی خواهد بود و هیچ تغییری در تخصیص منابع آنها ایجاد نخواهدشد. هرچند این استراتژی با نیات خیر و در جهت توزیع ثروت بین دهک های پایین درآمدی پیگیری می شود اما عملاً، در عین اینکه به انتقال مالکیت از دولت به مردم منجر می شود باعث خواهدشد که تمامی ساختارهای مدیریتی موجود به طور بالقوه قابل حفظ باشند و منافع اقتصادی و سیاسی برخورداران از رانت های اقتصاد دولتی تهدید نشود.
تضاد موجود بین اهداف «خصوصی سازی» و نتایج «مردمی سازی»، به رغم انتقال مالکیت از دولت به مردم در هر دوی آنها، ناشی از مغفول ماندن نقش مدیریت در تعیین عملکرد و سطح کارایی اقتصادی است که البته با نگاه از نقطه نظر اقتصاد سیاسی می توان حمایت های آشکار و پنهان موجود از آن را در اشتراک منافع برخی گروه ها، از جمله بسیاری از مدیران شرکت های دولتی در حال حاضر و دیوانسالاران حاکم بر امور اقتصادی کشور، در حفظ وضعیت موجود جست وجو کرد.
از سوی دیگر مجریان این طرح، با توجه به وجود فقر در سطح جامعه، می توانند با توزیع این سهام در میان اقشار کم درآمد آن هم در مقیاس های وسیع، در کوتاه مدت از محبوبیت مناسبی در میان این گروه ها برخوردار شوند که به طور بالقوه از لحاظ سیاسی، انگیزه مناسبی را برای ایشان فراهم می آورد.
بر این اساس می توان ادعا کرد که استراتژی خصوصی سازی فوق، نه تنها با فلسفه خصوصی سازی در تعارض کامل است بدین معنی که فرصت های رانت جویی موجود را به قوت خود باقی گذاشته و قدرت دولت در حوزه تصدی اقتصادی را حفظ می کند، بلکه نوعی افزایش سطح توقع در میان اقشار کم درآمد را به دنبال خواهدداشت که نظام اقتصادی قابل تصور در صورت اجرایی شدن این طرح، امکان برآورده کردن آن را ندارد.
آنچه طراحان و حامیان این استراتژی به عنوان مهمترین کارکرد این طرح، بدان توجه می دهند ایجاد امکان توزیع عادلانه «ثروت انباشته شده از دلارهای نفتی» در میان آحاد مردم با اجرای آن است. در این میان دو نکته مهم وجود دارد:
۱) اولاً به نظر می رسد که منظور از «عادلانه» در این گزاره «برابر» است. حال آنکه در هیچ یک از مبانی فلسفی به جز مکاتب سویالیستی رادیکال چنین تفسیری از عدالت به میان نیامده است.شاید بهترین معیاری که بتوان برای عادلانه بودن توزیع ثروت در نظر گرفت که قابلیت اجرایی آن نیز فراهم است، تملک ثروت توسط افرادی باشد که امکان استفاده بهینه از ثروت و ایجاد مازاد اقتصادی حداکثر از منابع موجود را دارا هستند.
۲) ثانیاً، توزیع ثروت بر هر مبنایی به جز کارآفرینی صاحب آن منجر به این خواهدشد که در صورت آزاد بودن مبادلات اقتصادی در نهایت ثروت از طریق سازوکار بازار در اختیار کارآفرینان جامعه قرار گیرد. شاید بر همین اساس است که دانشمندان علم اقتصاد مبحث بازتوزیع درآمد را به عنوان راهگشای مساله فقر و شکاف درآمدی مطرح کرده و دولت های بسیاری در سطح جهان این عمل را به عنوان یکی از وظایف اصلی در دستور کار دارند. عدالت به معنی ایجاد فرصت های برابر، در اقتصادهای سالم دنیا، در قالب طراحی و اجرای نظام های توزیع درآمد کارآمد و عرضه فراگیر کالای عمومی در عرصه عمل پیاده می شود.
اما آثار بلندمدت اتخاذ این استراتژی بسیار خطرناک تر از اوضاعی است که در صورت ابقای مدیریت دولتی در اداره اقتصاد ایجاد می شود. همانطور که گفته شده در صورت امکان مبادله آزادانه این سهام در نهایت فقر باعث خواهد شد که ثروت های توزیع شده به سمت افرادی که امکان ایجاد تولید و انباشت ثروت را دارند حرکت کرده و در نتیجه گروه های هدف بی نصیب بمانند.
در این صورت دولت مجبور خواهدبود که به فکر طراحی یک سیستم توزیع درآمد باشد که آنچه را امروز می بایست انجام می شد با هزینه های بسیار گزاف در آینده نه چندان دور انجام دهد. اثر دیگر از آنجا ناشی می شود که به دلیل مسوول بودن دولت در قبال عملکرد بنگاه های مشمول طرح سهام عدالت و لزوم درآمدزایی آنها و با توجه به طبیعت ناکارایی بنگاه دولتی، دولت ناچار از حمایت های اقتصادی از این گروه بنگاه های اقتصادی است.
حمایتی که می تواند به انحای مختلف مانند یارانه عوامل تولید، اعطای اعتبارات ارزانتر از قیمت بازار و خرید تضمینی محصولات توسط سایر سازمان های دولتی از چنین بنگاه هایی، صورت گیرد. در این شرایط اگر هم در بخش خصوصی، بنگاه ها به فعالیت های مشابه اشتغال داشته باشند با رقبای قدرتمندی به نام شرکت های «مردمی» که در واقع توسط دولت اداره می شوند روبه رو هستند که تقریباً فاقد محدودیت بودجه یی بوده و توان رقابت را از بخش خصوصی خواهند گرفت. علاوه بر این ممکن است که دولت برای اعمال حمایت های غیرمستقیم از چنین بنگاه هایی به مداخلات در بازارهای محصول و عوامل دست زند که در نهایت به ایجاد ناکارایی اقتصادی منجر خواهدشد. نتیجه این امر تحلیل رفتن بخش خصوصی موجود، ایجاد رانت های حاصل از دخالت دولت در بازارها و تبدیل مجدد اقتصاد به نوع دولتی آن است؛ اتفاقی که به معنای از میان رفتن تمامی دستاوردهای احتمالی حاصل از خصوصی سازی است و بار دیگر کشور را به جای اول خود باز خواهدگرداند.
آنچه واضح است عدم وجود سازگاری درونی منطقی بین نهادها، بازیگران و اهداف نظام اقتصادی است که به «مردمی سازی» منجر می شود. نظام اقتصادی که در دوره گذار، وضعیت اقتصاد دولتی را حفظ کرده و پس از آن در بلندمدت نوعی هرج و مرج، مانند تجربیات کشورهای اروپای شرقی، گریبانش را خواهدگرفت.

یاشار حیدری

منبع : روزنامه اعتماد