سیاستگذاری عمومی؛ مفاهیم و فرآیند ها

● مقدمه
با نگرشی تاریخی می توان گفت سه موج اصلی در علم سیاست به وقوع پیوسته است. موج اول را می توان ظهور فلسفه سیاسی دانست. آثار قابل ستایشی در این عرصه زاده شدند که سیاست و قدرت را از طریق، قرارداد اجتماعی، از آسمان به زمین آوردند و حتی گاهی آن را همچون ماکیاول بدون پیرایه برای مردم عیان ساختند و نقش بسزایی در "مسئولیت پذیر سازی" حکومت ها و قابل پرسش بودن حاکمان ایفا نمودند که برآیند آن را می توان در اعدام شاهان و انقلاب های بسیار مشاهده کرد. (برای مثال ن. ک. : عالم، ۱۳۸۱). موج دوم این حوزه مطالعاتی گردش از فلسفه به علم[۱] است. همانگونه که فلسفه سیاست را مادی و عینی ساخت پوزیتویسم هم فلسفه سیاسی را عینی و تجربی ساخت. با این موج شاهد هجوم متدها و روش های کمی گرا [۲] و تجربی[۳] به مطالعات سیاست و دولت هستیم. شاخص گزاریها و کمی سازهای گاهاً رادیکال که از جامعه شناسی به سیاست هم کشیده شد به زودی چهره دانش سیاسی را تغییر داد. مطالعات بدون شاخص سازی، ارائه آمار، مطالعات موردی و قابل اثبات بی اعتبار می نمود و سرانجام می توان با کمی اغماض موج سوم در عرصه مطالعات سیاسی را الزام علم سیاست به بازکردن گرهی از زندگی سیاسی دانست. بعد از اینکه سیاست از آسمان به زمین آمد و برروی زمین ملزم به اثبات ادعای خود شده اکنون نیاز بود تا دست به حل مشکلات عینی اجتماع بزند. چنین بود که ضرورت تولد سیاستگذاری عمومی احساس شد.
۱) تعاریف
در پاسخ به سؤال در مورد چیستی سیاستگذاری عمومی باید گفت با نگاهی گذرا به آثار مهم این زمینه تعاریف بی شماری می توان یافت که هر یک از حوزه دید خویش به این پدیده نگریسته است اما در اینجا به طور خلاصه چند تعریف کلیدی را ذکر می کنیم :
- کوچران : سیاستگذاری عمومی به فعالیت های حکومت و مقاصدی که برانگیزنده این فعالیتهاست اشاره می کند ( Birkland , ۲۰۰۱:۲۱ ).
- گای پترز : سیاستگذاری عمومی مجموعه فعالیت های حکومتی است که تأثیر مستقیم یا غیرمستقیم بر زندگی شهروندان دارد. (Peters, ۲۰۰۴:۲۱)
- ایلویز مالون : سیاستگذاری عمومی دربرگیرنده برنامه های سیاسی برای اجرای طرحهایی به منظوردستیابی به اهداف اجتماعی است. ( Cochran and Malone, ۱۹۹۵ ).
- توماس دای : سیاستگذاری عمومی آن چیزی است که حکومت تصمیم می گیرد انجام دهد یا کنار بگذارد (Dye, ۲۰۰۲:۱).
- پیر مولر : سیاستگذاری عمومی یعنی « دولت در عمل»(مولر،۱۳۸۲: ۲۵).
گستردگی و کثرت تعاریف این حوزه بر کسی پوشیده نیست و در اینجا امکان پرداختن به همه آنها نیست لذا سخن را کوتاه کرده و به ویژگی های مشترک تعاریف می پردازیم :
- سیاستگذاری عمومی به نام عموم انجام می گیرد.
- بازیگران رسمی و یا غیررسمی عامل سیاستگذاری عمومی هستند.
- سیاستهای عمومی در شکل قوانین و مقررات و لازم الاجرا هستند.
- سیاستهای عمومی دارای تأثیرات مستقیم و غیرمستقیم بر زندگی همه شهروندان می باشند.
با توجه به ویژگیهای بالا می توان تعریف جامع تری از سیاستگذاری عمومی ارائه کرد:
«اتخاذ تصمیماتی به نام عموم از سوی حکومت که در قالب مقررات به اجرا درمی آید و دارای تأثیرات مستقیم و غیرمستقیم بر زندگی شهروندان است».
۲) فرایند
فرایند سیاستگذاری، مجموعه‌ای از اقدامات عقلانی است که طی فرایندی به انجام رسیده‌اند که متشکل از اقدامات لزوماً سیاسی است. این اقدامات سیاسی را می‌توان به عنوان فرایند سیاست‌گذاری قلمداد نمود و آنرا همچون مجموعه‌ای از مراحل زمانبندی شدة به هم مرتبط مجسم کرد: تهیه دستور کار، تدوین و تنظیم سیاست، اتخاذ سیاست، تحقق سیاست، برآورد سیاست (جدول۱-۱). تحلیل‌گران سیاست ممکن است اطلاعاتی را فراهم سازند که به یک، چند یا تمام مراحل فرایند سیاست‌گذاری مرتبط باشد که خود این موضوع نیز بستگی به نوع مشکلی دارد که بهره‌ور تحلیل سیاست با آن مواجه است.
جدول ۱ فرایند سیاستگذاری
مرحله / شرح
تهیه دستور کار / مقامات منتخب مشکلات را در دستور کار عمومی قرار می‌دهند. به بسیاری از مشکلات اصلاً پرداخته نخواهد شد و سایر مشکلات نیز پس از تعویقی طولانی بررسی خواهند شد.
تنظیم راه حلها/ مقامات، سیاست‌های جایگزین را تنظیم می‌کنند تا به بررسی یک مشکل بپردازند. سیاست‌های جایگزین به اشکال دستور‌های اجرایی، حکم‌های دادگاه و اقدامات قانونی تجلی خواهند یافت.
اتخاذ سیاست / یک جایگزین سیاستی به پشتوانة اکثریت اعضاء مجلس، توافق نظر بین مدیران سازمان‌ها، یا یک حکم دادگاه، اتخاذ می‌شود.
اجرای سیاست / یک سیاست، توسط آندسته از واحدهای اجرایی به موقع اجرا گذاشته می‌شود که برای پیروی از سیاست، منابع مالی و انسانی را با هم بسیج می‌کنند.
برآورد سیاست / واحدهای حسابرسی و حسابداری دولت مشخص خواهند کرد که آیا سازمان‌های اجرایی، مجلس قانونگذار و دادگاه‌ها تابع شرایط قانونی سیاست و دستیابی به اهداف آن هستند یا خیر.
این مراحل بیانگر اقدامات جاری هستند که طی زمان به و قوع می‌‌‌پیوندند. هر مرحله‌ای به مرحله بعد مرتبط بوده و آخرین مرحله (برآورد سیاست) نیز به مرحله اول (تهیه دستور کار) و مراحل میانی متصل است که نوع این ارتباط به صورت یک چرخه یا دور غیر خطی از اقدامات است( Jones, ۱۹۷۷; Lasswell,۱۹۵۶).
۲-۱) صورتبندی مشکلات
با صورتبندی مشکلات می‌‌توان به دانش مرتبط با سیاستی دست یافت که فرضیات اصلی تعریف مشکلات را، که از طریق تهیه دستور کار وارد فرایند سیاست‌گذاری شده‌اند، به چالش بطلبد.صورتبندی مشکل می‌تواند به ما در آشکار سازی فرضیات مکتوم، تشخیص علت‌ها، بازنمایی اهداف ممکن، ترکیب نظرات متضاد و طرح انتخاب‌های سیاستی جدید کمک کند.
۲-۲) پیش بینی
با استفاده از پیش بینی می‌‌توان به دانش سیاست‌گذاری در زمینة روند حوادث در آینده دست یافت که ممکن است در نتیجة جایگزین‌های اقتباس شده (نظیر انجام ندادن هیچ کاری)بوقوع بپیوندند؛ این جایگزین‌ها در مرحلة تدوین و تنظیم سیاست مورد توجه و ملاحظه واقع خواهند شد. به کمک پیش بینی می‌توان آینده‌های قابل قبول، پتانسیل و تجویزی را بررسی کرد، به نتایج سیاست‌های موجود و پیشنهادی پی‌برد، محدودیت‌هایی را که ممکن است در آینده در مورد دستیابی به اهداف وجود داشته باشند، مشخص کرد و احتمالات سیاسی (حمایت و مخالفت) انتخاب‌های مختلف را حدس زد.
۲-۳) توصیه
توصیه دانش مرتبط با سیاستی را به بار خواهد آورد که در زمینه سود و هزینة جایگزین‌هایی است که نتایج آتی آنها از طریق پیش بینی برآورد شده و بدین ترتیب به سیاست‌گذاران در مرحلة اقتباس سیاست کمک خواهد کرد. به کمک توصیه می‌توان به میزان حوادث ناگوار و غیر قابل پیش بینی پی‌‌‌برد، عوامل بیرونی و ناخواسته را تشخیص داد، معیار انجام انتخاب‌ها را مشخص نمود و مسئولیت‌‌های اجرایی را برای تحقّق سیاست‌ها معین کرد.
۲-۴) باز بینی
بازبینی دانش مرتبط با سیاستی را، در زمینة نتایج سیاست‌گذاری‌های اقتباس شده پیشین، در اختیار سیاست‌گذاران قرار خواهد داد و بدین ترتیب به آنها در مرحله اجرای سیاست کمک خواهد کرد. بسیاری از سازمان‌ها به طور مرتب نتایج و تأثیرات سیاست‌ها را باز بینی و نظارت می‌کنند که این باز بینی به‌وسیلة شاخص‌های سیاستی مختلفی در زمینه‌های سلامتی، آموزش، مسکن، رفاه، جرم و علم و فن‌‌آوری صورت می‌گیرد(MacRae, ۱۹۸۵). به کمک باز بینی می‌توان به میزان پیروی پی‌برد، پیامدهای ناخواستة سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌‌ریزی‌ها را آشکار ساخت، موانع و حدوحصرهای اجرایی را تشخیص داد، و منبع مسئول انحراف سیاست‌ها را معین کرد. به عنوان مثال، اخیراً تحلیل‌گران ادارة سرشماری بر روی سیاست‌های رفاه اقتصادی و اجتماعی ایالات متحده نظارت و بازبینی داشتند. نتیجه تحلیل آنها این بود که در آمد متوسط واقعی خانواده‌ها در ایالات متحده بین سال‌های ۱۹۶۹ و ۱۹۸۹ تنها ۲ درصد افزایش داشته است. طی همان دوره، سهم در آمد ملی طبقة مرفه (یک پنجم جامعه) از ۴۳ درصد به ۷/۴۶ درصد افزایش داشته است. تمام اقشار دیگر جامعه با یک کاهش در آمد مواجه شده بودند و بدین ترتیب طی بیست سال اخیر نابرابری در آمدها به طور چشمگیری افزایش یافت، طبقه متوسط جامعه ضعیف‌تر شد و استانداردهای معیشت نیز کاهش یافت.
۲-۵ ) ارزیابی
ارزیابی، دانش مرتبط با سیاستی را در پیش روی سیاست‌‌گذاران قرار می‌دهد که در زمینة فاصله نتایج سیاست‌های مورد انتظار و واقعی است و بدینسان به آنها در مرحله برآورد سیاست فرایند سیاست‌گذاری یاری خواهد رساند. با استفاده از ارزیابی می‌توان علاوه بر تعیین میزان کاهش مشکلات، ارزش‌های موجود در یک سیاست‌گذاری را نیز نقد و بررسی کرد.
۳) مدل ها
همانگونه که اشاره شد تحلیل سیاستهای عمومی به مفهوم عملی آن مولود جامعه پساصنعتی است و ردپای آنرا در سالهای جنگ جهانی دوم طی مطالعات دانشمندان مختلف در حوزه¬هایی همچون تحقیق در عملیات و بودجه بندی PPBS در دوره مک نامارا یافت. البته این برداشت و همچنین آنچه در علوم سازمانی به نام تیلوریسم شناخته می¬شود در قالب خردگرایی کامل در تحلیل سیاستهای عمومی شناخته میشود که خود بعدها آماج انتقادات فراوانی گردید. اما در اهمیت آنها همین بس که گام اولیه و محکمی در تدوین تحلیل سیاستها به شما می¬آیند. کارایی و فایده مندی این کار بستها تا آنجا پیش رفت که هارولد لاسول دانشمند علوم سیاسی که رویکردی چند رشته¬ای به علم سیاست مد نظر داشت در اوایل دهه ۱۹۷۰ مفهوم علوم سیاستگذاری[۴] را در اشاره به مجموعه روشها و تکنیکهای ارزیابی و تحلیل برنامه¬ها و سیاستها ابداع نمود. همو بود که با درک ضروت پر کردن شکاف دانش و سیاتگذاری اولین گام را در تأسیس اتاق فکر[۵] برداشت (Lasswell, ۱۹۶۹) همرا وی درور بود که کاربر رایج تحلیل سیاستها را موجب شد. وی با کتاب طرحی برای علوم سیاستگذاری گام موثری در گسترش درک تحلیل سیاست ها برداشت (Dror, ۱۹۷۶).
تحلیل سیاست عمومی امروزه گسترش بسیاری یافته است و به صورت بک رشته دانشگاهی و موضوع مراکز مطالعاتی بسیاری شده از جمله معتبرترین و قوی¬ترین مرکز مطالعاتی دنیا Rand در حوزه تحلیل سیاستها به فعالیت مشغول می-باشند. از این رو گستردش و تنوع در تحلیل سیاستها را هم شاهد میباشیم. پارسونز تحلیل سیاستها را چند گونه میداند. اول "تحلیل سیاست" که خود دو گونه است تحلیل تعیین سیاست و تحلیل محتوای سیاست و دوم "تحلیل برای سیاست" که سیاست منظور از آن استفاده از نتایج یافته‌ها در فرآند سیاستگذاری است. (پارسونز، ۱۳۸۵) به نظر نویسنده نمیتوان مرز معینی میان انواع تحلیل سیاست ترسیم کرد اما آنچه روشن به نظر می¬رسد اینکه بایستی تمایز قائل شد میان تحلیل سیاستگذاری[۶] و ارزیابی یک سیاست[۷]. تحلیل سیاستگذاری با نگاهی کلان به تحلیل جامع و سیستماتیک سیاستگذاری اعم از پیوند آن با نظام سیاسی، نظام دیوان سالاری و شرایط اقتصادی و همچنین بازیگران و گروههای منافع درگیر در سیاست بهمراه تحلیل تنظیم دستور کار سیاسی تا تصمیم¬گیری، اجرا و ارزیابی میپردازد. در مقابل ارزیابی سیاست صرفاً یا کاربست تکنیکهای تحلیل هزینه-فایده، برنامه ریزی PPBS ،تحقیق درعملیات، تحلیل رگریسیون و دلفای به ارزیابی میزان کارامدی یک سیاست در دستیابی به اهدافش معطوف است.
نکته حائز اهمیت دیگر در حوزه تحلیل سیاست مدل سازی و به کارگیری مدل در تحلیل سیاست میباشد. به قول توماس دای یک مدل عبارت است از یک نمونه ساده شده از ابعاد دنیای واقعی مدلها به ما کمک میکنند تا انتزاعی از واقعیت را به وسیله نمایش روابط بین تعدادی از عوامل تعیین کننده که باعث خلق یک پدیده میشوند مشاهده کنیم. مدل ها چارچوبهایی را میسازند که در درون آنها و از خلال آنها میتوانیم بیندیشیم و مسائل را تبیین کنیم. مدلهای علوم سیاسی و به طور کلی علوم اجتماعی انواع خاصی دارند که عبارتند از مدلهای تشریحی که در پی تشریح چگونگی روی دادن یک اتفاق هستند. این مدلها صرفاً توصیفی میباشند. دوم مدلهای آرمانی که چیزی را به واسطه دارا بودن ملاکهای از یا مشترک به یک گروه از پدیده‌ها پیوند دهیم مانند نوع آرمانی بوروکراسی وبر؛ نوع دیگر مدلها، مدلهای هنجاری است که به جای چه هستها به چه باید باشدها میپردازد. وقتی از این مدل استفاده میکنیم در حال ساختن نظمی ذهنی از چیزی هستیم که فاقد یک نظم عینی در درون خود است.
ویلیام دان، آنالیزور سیاستها، گذشته از تقسیم الگوها از نظر اهداف به تجویزی و توصیفی آنها را از نظر نحوه بیان به لفظی، نمادین (مانند نمادهای ریاض و فرمولی) و شبیه ساز (مانند درخت تصمیم) تقسیم می-کند.
مدل ها یا الگوهای سیاستی بازنماییهای ساده شده ای از ابعاد مشخص وضعیتهای مشکل میباشند که برای اهداف مشخص تهیه گردیده اند. همچنانکه مشکلات سیاستی محصولاتی ذهنی هستند که برپایه تصور و تجسم عناصر مختلف یک وضعیت مشکل ظهور یافته اند، الگوهای سیاستی نیز باز سازیهای مصنوعی از واقعیت در حوزه هایی محیط زیست، فقر، رفاه، جرم و حوزه هایی از این قبیل می باشند. الگوهای سیاستی در قالب مفاهیم، نمودارها، طرحها یا معادلات ریاضی بیان می شوند و به وسیله آنها نه تنها می توان عناصر مختلف یک وضعیت مشکل را توصیف، تشریح و پیش بینی کرد بلکه حتی می توان وضعیت مشکل را بهبود بخشید ( با طرح ریزی و انجام اقداماتی جهت حل مشکل ). الگوهای سیاستی به هیچ وجه توصیف دقیقی از وضعیت مشکل ارائه نمی دهند. این الگوها همچون مشکلات سیاستی ابزارهای تصنعی می باشند که ما با استفاده از آنها به بیان و تشریح تجارب خود در خصوص وضعیتهای مشکل می پردازیم.
الگوهای سیاستی مفید و حتی لازم هستند. این الگوها با کمک به کاه پیچیدگیهای پیش روی تحلیلگران سیاستی نظامهای مشکلات را ساده می کنند. به وسیله الگوهای سیاستی می توان مشخصه های اساسی و غیر اساسی وضعیت مشکل را از هم تشخیص داد، ارتباطهای بین فاکتورها و متغییرهای مختلف را برجسته و قابل رؤیت نمود، و نتایج و پیامدهای حاصل از اجرای انتخابهای سیاستی را پیش بینی کرد. الگوهای سیاستی همچنین تحلیلگر را وادار می کنند تا مفروضات خود را آشکار کند و روشهای متداول تجزیه و تحلیل را به چالش بکشد. این امر به نوبه خود باعث افزایش روحیه خود نقادی و ابتکار عمل در فرد تحلیلگر می شود. نکته قابل ذکر در اینجا آن است که هریک از ما همواره الگویی سیاستی را مورد استفاده قرار می دهد. جی فورستر، الگوساز سیاستی، در این باره می گوید:
هر یک از ما همواره الگوهایی را مورد استفاده قرار می دهد. هر فرد به طور غریزی در زندگی شخصی و در زندگی شغلی اش برای تصمیم گیری الگوهایی را به کار می گیرد. تصویر ذهنی که شما از جهان اطرافتان در سر دارید یک الگو می باشد. شهر، دولت یا کشور نیست که در سر شماست. تنها مفاهیم و روابط میان آنها است که در سر شما وجود دارد. هر تصویر ذهنی یک الگو می باشد. همه تصمیمات ما بر پایه الگو یا الگوهایی قرار دارد. بنابر این آنچه مورد سوال است استفاده یا عدم استفاده از الگوها نمی باشد بلکه ماتنها می توانیم در انتخاب الگو ارادة خود را اعمال داریم و الگوی مناسب را مورد استفاده قرار دهیم.
الگوهای سیاستی با ارائه تصاویری ساده شده از وضعیتهای مشکل به طور اجتناب ناپذیری به تحریف واقعیت کمک می کنند. این الگوها نمی توانند به ما بگویید چگونه مسائل اساسی را از مسائل غیر اساسی تشخیص دهیم. همچنین آنها به خودی خود نمی توانند نقش توضیح دهندة، پیش بینی کننده ارزیابی کننده و یا پیشنهاد کنندگی داشته باشند. چرا که این امور در ورای الگوها قرار دارند و جزئی از آنها نمی باشند. در حالیکه الگوهای سیاستی به انجام این وظایف تحلیلی کمک می کنند عامل اصلی انجام دهنده خود « ما » هستیم. این ماهستیم که مفروضات لازم برای تفسیر و تبیین مشخصه های مربوط به یک وضعیت را در سر داریم. بعلاوه انتقال الگوهای سیاستی ـ به ویژه الگوهایی که بر پایه اصطلاحات ریاضی قرار دارند ـ به سیاستگذاران و دیگر سهامداران که الگوها برای آنها طراحی شده اند تا تصمیم گیریهای بهتری داشته باشندکار دشواری می باشد.

حسین قلجی
منابع
الف) منابع فارسی
پارسونز، واین(۱۳۸۵) مبانی سیاستگذاری و تحلیل سیاست ها (ترجمه حمیدرضا ملک محمدی) تهران: پژوهشکده مطالعات راهبردی
دان ویلیام(۱۳۸۷)مقدمه ای بر تحلیل سیاست ها(ترجمه کیومرث اشتریان)، تهران:در دست انتشار.
عالم، ع. (۱۳۸۱)فلسفه سیاسی در غرب(دو جلد)،تهران:انتشارات وزارت خارجه.
قلجی، ح. (۱۳۸۷) سیاستگذاری عمومی با مدل مرحله ای جونز، در سایت آفتاب:
http://www.aftab.ae/articles/politics/political_science/c۱c۱۲۲۹۲۴۳۶۵۶_policy_making_p۱.php
لستر، ج. و جوزف استوارت (۱۳۸۱) خط مشی گذاری عمومی، تهران: نشر سبلان
ملک محمدی، ح. و حسین قلجی(۱۳۸۷) باز اندیشی روابط متقابل نظام دیوانسالاری و نظام سیاسی، فصلنامه سیاست، دانشکده حقوق و علوم سیاسی.
وحید،م. (۱۳۸۳) سیاستگذاری عمومی؛ تهران: نشر میزان،
ب)منابع لاتین
Birkland, T. (۲۰۰۵) An Introduction to Policy Process (۲ Ed. ), N. Y. :ME Sharp.
Cochran, C. and Malone, E. (۱۹۹۵) Public Policy: Prespectives and Choices, New York: MacGraw Hill.
Peters, B. G. (۲۰۰۴) American Public Policy: Pomise and Performance (۷ Ed. ) N. Y. : CQ Press.
Dye,T. (۲۰۰۲) Understanding Public Policy,New Jersey:Prentic Hall
Jones, C. (۱۹۷۰) Introduction to the Study of Public Policy, Belmond: Wadsworth.
Lasswell, Harold D. (۱۹۵۶) The Deciston Process: Seven Categories of Functional Analysis, College park, MD: Bureau of Governmental Research, University of Maryland,
MacRae, Duncan Jr. , (۱۹۸۵)Policy Indicators: Links between Social Science and Public Debate, Chapel Hill. NC: University of North Carolina Press,.
Dror, Yehezkel(۱۹۷۱) Design for Policy Sciences: American Elsevier, New York
Cobb, R. and Elder, C. (۱۹۸۴) Participation in American Politics (۲ Ed. ), Baltimore: John Hopkins University Press.
Palumbo, D. (۲۰۰۴) Models of Policy-Making, Encyclopedia of Government and Politics(Vol. ۲),London:Routledge.
________________________________________
[۱] Science
[۲] Quantitative
[۳] Imperical
[۴] Policy Sciences
[۵] Think Tank
[۶] Public Policy Analysis
[۷] Policy Evaluation