تنظیم مقررات در حوزهٔ تلفن اینترنتی

VOIP یک فن‌آوری است که صوت را به‌صورت بسته‌های اطلاعات با هزینه‌ای بسیار کمتر از تلفن‌های سنتی که مبتنی بر فن‌آوری سوئیچینگ‌مداری هستند، انتقال می‌دهد. از آنجا که هزینه ارتباطات با استفاده از این شیوهٔ جدید برای مشترکان بسیار کمتر است، به ساختار مالی و درآمد PTOهای دولتی به شدت ضربه می‌زند: از سوی دیگر، عواملی همچون نحوهٔ نظارت بر خدمات‌رسانی و کیفیت سرویس در VOIP و نیز مباحثی چون مباحث امنیتی، بحث تنظیم مقررات و اعطاء مجوز به شرکت‌های خصوصی فعال در این حوزه و محدودهٔ سرویس‌دهی آن‌ها، به یک چالش اساسی در دسته‌ای از کشورها، مخصوصاً کشورهای در حال توسعه و از جمله ایران تبدیل شده است.
دنیای رو به رشد ارتباطات، روز به روز سرویس‌های بدیع‌تر و کاراتری را به بازار وسیع این صنعت عرضه می‌کند. پس از گذشت بیش از یک قرن از اختراع تلفن، به‌عنوان پلهٔ آغازین دنیای ارتباطات سیمی، اکنون ترکیب این فن‌آوری انتهاء قرن ۱۹ با فن‌آوری انتهاء قرن ۲۰، یعنی اینترنت، موجب ظهور تکنولوژی ”انتقال صدا براساس پروتکل اینترنت“ یا VOIP شده است.
VOIP اولین بار در دههٔ ۹۰ در آمریکا پا به عرصهٔ وجود گذاشت و به سرعت همه‌گیر شد و فعالان بازار سرویس‌های مخابراتی به انتقال صدا با استفاده از سوئیچینگ بسته‌ای و براساس پروتکل اینترنت روی آوردند و تلفن اینترنتی به‌عنوان رقیبی جدی برای تلفن سنتی که مبتنی بر سوئیچینگ مداری بود درآمد.
● چالش بین VOIP و تنظیم‌کنندگان مقررات
با توجه به قابلیت‌های این فن‌آوری و مزیت بزرگ کاهش هزینه‌ها و تعرفهٔ مکالمات، مخصوصاً مکالمات راه دور و بین‌المللی، کاهش شدید متقاضیان و مشتریان و به تبع آن، درآمد شرکت‌های تلفنی دولتی از یک‌سو و از سوی دیگر، سایر ویژگی‌های خاص این تکنولوژی چون مباحث مرتبط با کیفیت سرویس، امنیت و... باعث شد چالش‌هائی بین سرویس‌دهندگان VOIP و تنظیم‌کنندگان مقررات برانگیخته شود. این چالش‌ها مخصوصاً در کشورهائی که سرویس‌دهی مخابراتی در حوزه تلفن تحت مالکیت انحصاری دولت قرار داشت، به اختلافاتی جدی بین دولت و شرکت‌های سرویس‌دهنده تبدیل شد.
با وجود همه این مسائل، امروز در سازمان‌های مخابراتی بین‌المللی تمایل زیادی برای به رسمیت شناخت و گسترش سروس‌های صوتی مبتنی بر IP مشاهده می‌شود. به موازات این امر، مرتفع کردن موانع قانونی برای استفاده از VOIP می‌تواند از یک‌سو ارائه سرویس‌هائی را که از نظر اقتصادی مقرون به‌صرفه باشند، گسترش دهد و از سوی دیگر، در استقرار سرویس‌هائی که در آیندهٔ مخابرات و عصر همگرائی دیجیتال مهم و مؤثرند، کمک قابل توجهی کند.
● VOIP و مسئله دشوار تنظیم مقررات
با رشد و گسترش سرویس‌های مبتنی بر IP، از آنجا که قامت این سرویس‌های جدید به سادگی در مدل‌ها و قوانین مخابراتی و تنظیم شده برای شبکه‌های سنتی نمی‌گنجید، به‌تدریج چالشی جدی پیش روی شرکت‌های فعال در این عرصه و تنظیم‌کنندگان مقررات قرار گرفت.
در ابتدا، تنظیم‌کنندگان مقررات دو دسته شدند؛ دسته‌ای کوشیدند آن را ممنوع سازند و دسته‌ای دیگر چشم خود را بر این فن‌آوری بستند و آن را بدون مجوز رها کردند. اما اتخاذ این رهیافت دوگانه منجر به مسائل پیچیده‌ای در حوزهٔ تنظیم مقررات گشت.
در یک دسته‌بندی کلی می‌توان کشورها را بر مبنای چگونگی شرایط بازار و تنظیم مقررات، به ۵ دسته از نظر اتخاذ سیاست تقسیم کرد. این ۵ سیاست عبارتند از: ممنوعیت، محدودیت، رقابت محدود، رقابت کامل و بدون اتخاذ سیاست. در نمودار ۱ و ۲ تقسیم‌بندی کشورهای جهان براساس اتخاذ هر یک از این سیاست‌ها دیده می‌شود.
آنچه که در این حوزه ضروری به‌نظر می‌رسد آن است که قبل از هرگونه اقدام به ایجاد مقررات و نظم‌بخشی به بازار تلفن اینترنتی باید موارد زیر را در نظر داشت:
۱) شبکه‌های مبتنی بر IP فرصت مهم و تازه‌ای برای کشورهای جهان فراهم آورده است که باعث به‌وجود آمدن بازارهای جدید مخابراتی چه از لحاظ سطح سرمایه‌گذاری و چه از لحاظ ارائه خدمات مخابراتی شده است. بنابراین حمایت از ساختار باز و تمرکززدائی، منجر به توسعه و گسترش این بازار خواهد شد که در نهایت به نفع توسعهٔ اقتصادی کشورهاست.
۲) از نظر تخصصی انتظار می‌رود شبکه‌های مبتنی بر IP و سرویس‌های مربوط، از جمله تلفن اینترنتی، در ارائه ارتباطات چند رسانه‌ای، ترکیب صدا و دیتا و سرویسهای جدید مخابراتی موفق باشند. همچنین IP می‌تواند به‌عنوان مبنا در هم‌گراسازی و ترکیب شبکه‌های مخابراتی قرار گیرد.
۳) از نظر اقتصادی شبکه‌های مبتنی بر IP در کاهش تعرفه و هزینه مشترکان و نیز کاهش هزینه اپراتورها مخصوصاً در فواصل دور و مکالمات بین‌المللی تأثیر به‌سزائی دارند. در ضمن نباید فراموش کرد که با سرمایه‌گذاری در حوزه IP، همزمان و عملاً روی چندین تکنولوژی جدید سرمایه‌گذاری شده است.
۴) مقررات دولتی باید در جهت پرورش و حمایت از ایجاد محیطی برای رقابت مؤثر در بازار باشد. همچنین این مقررات باید طوری تنظیم شود که نارسائی‌های بازار را پوشش دهد و منافع عمومی کاربران را تضمین کند.
● موانع و نگرانی‌ها راجع به تلفن اینترنتی
هم‌اکنون از گوشه و کنار دنیا خبر می‌رسد که مسئولین تنظیم مقررات در کشورهای مختلف جهان مشورت‌هائی راجع به VOIP در کشورهایشان انجام می‌دهند و عموماً در حال حرکت به سمت مواضعی منطقی‌اند. اما جدا از بحث مهم کاهش درآمد تکنولوژی سنتی در اثر گسترش سرویس‌های IP، موانع و معایب دیگری نیز متوجه تلفن اینترنتی است که به‌طور خلاصه عبارتند از:
۱) شماره‌های مجازی: انواع جدید سرویس‌های IP صرف‌نظر از اینکه کاربر در کجای دنیا باشد و بدون توجه به اینکه آیا از تلفن همراه اسبفاده می‌کند یا ثابت، به او اجازه می‌دهند از یک شمارهٔ تلفن استفاده کند. این عمل مزایائی دارد؛ اما باعث ایجاد نگرانی‌هائی هم در مسئولین امر می‌شود. به‌عنوان مثال، در مواقع اضطراری، مکان‌یابی یک تماس اضطراری مشخص، بسیار مشکل است.
۲) ردیابی قانونی: دسته‌ای از تنظیم‌کنندگان مقررات واهمه دارند که مبادا سرویس‌های تلفن اینترنتی باعث تسهیل سوءاستفاده‌های غیرقانونی برای دسته‌ای از اعمال جنایت‌کارانه باشد و افرادی هویت واقعی خود را با استفاده از این تکنولوژی پنهان کنند و دست به اعمال غیرقانونی بزنند. مثلاً تماس‌های مرتبط با تروریسم، آدم‌ربائی و...
اگر چنین سرویس‌هائی بدون مجوز باقی بمانند، مسلماً ردیابی، استراق سمع و کنترل مکالمات مشکوک، از نظر قانونی مشکل خواهد شد.
۳) مالیات‌بندی: هم‌اکنون اکثر کشورها بر مکالماتی که از خارج به کشورشان وارد می‌شود، مالیات وضع اعمال و دریافت مالیات‌ها مشکل خواهد بود. در ضمن، مالیت بستن فقط بر شرکت‌های دارای مجوز نیز کارساز نیست؛ زیرا این شرکت‌ها را به انتقال مکالمات خود روی شرکت‌‌های بدون مجوز به منظور فرار از مالیات تشویق می‌کند.
● VOIP، تغییر مدل تجاری و توسعه اقتصادی
نقش مهم و کلیدی فن‌آوری اطلاعات به‌عنوان یکی از شاخص‌های اساسی در توسعهٔ اقتصادی بر صاحب‌نظران و کارشناسان امر پوشیده نیست. از سوی دیگر، با گسترش کاربردهای مبتنی بر اینترنت، سرمایه‌گذاری بر سرویس‌ها و تکنولوژی‌های مبتنی بر آن، در کانون توجه شرکت‌ها و کارتل‌های بزرگ مخابراتی دنیا قرار گرفته است؛ به‌طوری‌که تغییر مدل تجاری در این حوزه به یک مسئله جدی تبدیل شده است و شرکت‌های مزبور با تجدید نظر در فعالیت‌های سنتی خود، به سمت سرمایه‌گذاری در حوزه‌های نوین مخابراتی حرکت می‌کنند.به‌عنوان مثال، شرکت AT&T که زمانی نام آن مترادف با سرویس‌های تلفن ثابت در آمریکا بود، در سال ۲۰۰۴ اعلام کرد که دیگر برنامه‌ای برای افزایش مشتریان تلفن ثابت نخواهد داشت و سرمایه‌گذاری جدید در این حوزه را متوقف خواهد کرد. در مدت کوتاهی پس از آن، این شرکت پروژه‌ای مبتنی بر سرویس‌های VOIP موسوم به Call Vantage را آغاز کرد.
در اروپا نیز شرکت زیمنس در دسامبر ۲۰۰۴ اعلام کرد که برندهٔ مناقصه‌ای در زمینه VOIP در هلند شده است. اپراتور شبکه تلفن هلند موسوم به Casena با زیمنس در زمینه ایجاد، نصب، نگهداری SURPASS که یک شبکه مخابراتی مبتنی بر IP است و سراسر کشور هلند را پوشش می‌دهد، همکاری خواهد کرد.
از سوی دیگر تغییر مدل تجاری باعث در هم تنیده شدن و پیچیده‌تر شدن مناسبات تجاری بین شرکت‌ها می‌شود؛ به‌عنوان مثال، پس از عرضه VOIP، حوزهٔ کار و فعالیت و سرویس‌دهی شرکت‌های سرویس‌دهنده اینترنت و شرکت‌های تلفن عمومی در هم تنیده شده است. این از مصادیق عصر همگرائی دیجیتال است.
● انحصار یا توسعهٔ اقتصادی؟
مسئلهٔ مهم دیگری که مرتبط با موضوع VOIP و توسعه اقتصادی است، بحث اعمال سیاست‌های انحصاری در زمینهٔ عرضه خدمات و سرویس‌های ارتباطاتی است که بعضی کشورها (عموماً کشورهای در حال توسعه) هنچنان آن‌ها را اعمال می‌کنند.
پرسش کلیدی که از سیاست‌گذاران و تنظیم‌کنندگان مقررات و شرکت‌های انحصاری متصدی امر باید پرسید این است که تا چه حد و تا چه موقع می‌توانند در کشورهایشان سیاست‌های انحصاری را در حوزه مخابرات ادامه داده و اعمال کنند؟
امروزه، عموماً کشورها مایل به توسعه اقتصادی‌اند. از طرفی، با توجه به نقش محوری و مهم ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات در توسعه اقتصادی، لازم است کشورها هر چه سریع‌تر در جهت ایجاد و توسعه یک بازار رقابتی بکوشند و اساساً در زمینه عرضه خدمات ارتباطی و اطلاعاتی سیاست دخالت نرم را در پیش گیرند.
ایجاد بازاری رقابتی قیمت‌ها را کاهش می‌دهد و این امر به‌نوبه خود باعث دسترسی اقشار بیشتری از جامعه به خدمات می‌گردد و نیز باعث رشد خلاقیت در تولید و ارائه سرویس‌های جدید می‌گردد.
اگر چه معمولاً دلایلی قانونی و ظاهراً موجه برای ادامهٔ انحصار و اتخاذ سیاست‌های تک‌قطبی در حوزه مخابرات راه دور و بین‌المللی از سوی اعمال‌کنندگان اقامه می‌شود، اما واقعیت آن است که چنین سیاست‌هائی برای توسعهٔ اقتصادی در عصر اطلاعات مانعی اساسی خواهد بود.
بنابراین در حوزه سیاست‌گذاری‌های کلان مخابراتی، همواره باید این پرسش مدنظر سیاست‌گذاران و تنظیم‌کنندگان مقررات باشد که آیا وقت پایان دادن به انحصار در عرضه خدمات مخابراتی فرا نرسیده است؟
● بررسی سیاست‌های چند کشور در زمینه تنظیم مقررات VOIP
اتحادیه اروپا در سال ۹۸ به VOIP توجه نشان داد و اعلام کرد که استفاده از IP توسط اپراتورهای مخابراتی و توسط شبکه تلفن عمومی (PSTN) صرفاً جایگزینی برای فن‌آوری سوئیچینگ مداری است و بنابراین از نظر قوانین و مقررات، در حوزه مقررات فعلی جای می‌گیرد. اما در سال ۲۰۰۰، اتحادیه اروپا اعلام کرد که در حال وضع کردن یک طرح تنظیمی است که به تفاوت بین تلفنی اینترنتی و سایر سرویس‌های مخابراتی پایان می‌دهد.
این ره‌یافت جدید با حداقل کردن محدودیت‌ها، مقدمات ارائه سرویس‌های الکترونیکی را بیش از پیش فراهم می‌کند؛ به‌طوری‌که موضع اتحادیه اروپا تاکنون (سال ۲۰۰۵) در قبال تلفن اینترنتی به این صورت است که از نظر این اتحادیه، سرویس‌های اینترنتی صوتی محسوب نمی‌شوند مگر اینکه:
۱) به‌صورت تجاری و مستقل به‌عنوان سرویس صوتی و به‌صورت عمومی عرضه شوند.
۲) در ارائه آن‌ها چه در نقاط ابتدائی یا انتهائی، از شبکه PSTN استفاده ده باشند.
اتحادیه اروپا همچنین خاطر نشان می‌کند که از آنجا که VOIP شامل مکالمهٔ مستقیم و ارسال به‌صورت real-time نیست، در تعریف مخابرات راه دور نمی‌گنجد. البته پیشرفت‌های اخیر در کیفیت سرویس (QoS) و رشد بازار VOIP در اروپا ممکن است در آینده نزدیک منجر به تجدید نظر در این موضع اتحادیه اروپا گردد.
در این میان، برخی کشورهای اروپائی مبنای تنظیم مقررات در حوزه VOIP را کیفیت سرویس قرار داده‌اند. اتخاذ این سیاست با توجه به کمتر بودن کیفیت مکالمه (اعم از تأخیر و افت بسته‌های ارسالی) در تلفن اینترنتی نسبت به تلفن معمولی، صورت گرفته است. در این ره‌یافت، ابتدا یک معیار و سطح آستانه برای کیفیت مکالمه در VOIPوضع می‌شود. سپس سرویس‌هائی که کیفیت پائین‌تری از کیفیت آستانه داشته باشند، آزاد بوده و نیاز به اخذ مجوز نخواهد داشت.
مثلاً در مجارستان تلفن اینترنتی‌ای آزاد است که تأخیر آن بیش از ۲۵۰ میلی ثاینیه و افت بسته‌ها بیش از ۱درصد باشد؛ در واقع سیاست مجارستان سیاستی مبتنی بر کیفیت سرویس است و می‌خواهد بدین طریق جلوی جایگزینی تلفن عمومی توسط VOIP را بگیرد.
دسته‌ای دیگر از تنظیم‌کنندگان، سرویس‌های VOIP را برمبنای معادل کارکردی نسبت به سایر سرویس‌های مخابراتی صوتی تقسیم‌بندی می‌کنند. در این ره‌یافت، با توجه به اینکه از نظر کارکردی، VOIP و تلفن سنتی معادل یکدیگرند، یعنی هر دو یک کار را که همان انتقال مکالمات است (هر چند با تکنولوژی متفاوت) انجام می‌دهند، تحت قوانین یکسان قرار می‌گیرند.
به‌عنوان مثال، کمیسیون رادیو تلویزیون و ارتباطات کانادا در آوریل ۲۰۰۴ اعلام کرد که چارچوب مقررات تنظیمی موجود را برای سرویس‌های VOIP نیز به‌کار می‌گیرد. این تصمیم برمبنای یکسان بودن خصوصیات کلیدی آن با تلفن سنتی صورت گرفته است.
● آمریکا
کمیته مخابرات فدرال در زمینه اینترنت و سرویس‌های IP از جمله تلفن اینترنتی، راهکار و سیاستی رقابتی، مبتنی بر بازار و غیرتنظیمی اتخاذ کرده است. اتخاذ چنین موضعی از سوی FCC، باعث استقرار و گسترش وسیع شبکه‌ها و سرویس‌های مربوط از سوی سرویس‌دهندگان و شرکت‌های متنوع و متعدد گردیده است که منجر به کاهش نرخ خدمات و سرویس‌ها به نفع مصرف‌کنندگان شده است.
در پاسخ به این پرسش مهم که آیا تلفن اینترنتی اساساً یک سرویس مخابراتی است یا سرویس اطلاعاتی، FCC اعلام کرده است که تلفن اینترنتی یک سرویس اطلاعاتی به شمار می‌آید و همچنان تحت قوانین تنظیمی قرار نخواهد گرفت.
از آنجا که سرویس‌های دیتا مشمول مقررات تنظیم شده نیستند، تعهدی به پرداخت هزینه به شرکت‌های تلفن محلی (PTO) ندارند و از این‌رو، چنین سرویس‌هائی نسبت به سرویس‌های مشابه که از PSIN استفاده می‌کنند، از نظر هزینه مقرون به‌صرفه‌اند.
در ضمن، عدم پرداخت هزینه به PTOها تأثیر چندانی هم بر درآمد آن‌ها ندارند؛ زیرا ISPها بابت اجاره خطوط مخابراتی به آن‌ها هزینه می‌پردازند که به معنی مشارکت در درآمد PTOها به شمار می‌رود. به همین دلیل، متناسب با افزایش ISPها، درآمد شرکت‌های تلفن محلی نیز افزایش می‌یابد.
علاوه بر اتخاذ چنین سیاستی، FCC تصمیم به کاهش هزینه‌هائی گرفت که carrierهای مخابراتی مجبور به پرداخت آن بودند. استدلال FCC آن بود که تلفن اینترنتی در جهت منافع عمومی جامعه است و در واقع سرویس جایگزین مکالمات تلفنی سنتی است که باعث افزایش رقابت در بازار تلفن و ارائه سرویس‌های با کیفیت بهتر و تنوع بیشتر می‌شود.

محمد کشوری
مراجع:
۱) Gerard J.Waldron and Rachel Welch, “Vocie-over-IP:The Future of Communications”, April ۲۹,۲۰۰۲, GIPI Center.
۲) “Voice Over Internet Protocol (VOIP)”, ICC Center, www.iccwbo.org
فصلنامه علمی تحلیلی مهندسی برق