الزامات قانونی و برنامه‌های عملیاتی اصلاح ساختارهای اقتصادی

دهه چهارم انقلاب، دهه پیشرفت و عدالت است و برنامه‌ریزی‌ها و تلاش‌های همه مسئولان باید در جهت ایجاد جهشی بزرگ در روند پیشرفت کشور و عدالت گستری وسیع،‌ صورت گیرد.استقرار عدالت از اهداف نظام جمهوری اسلامی است، اما وجود مشکلات مختلف مانع از تحقق کامل آن شده است.
دهه چهارم انقلاب، دهه پیشرفت و عدالت است و برنامه‌ریزی‌ها و تلاش‌های همه مسئولان باید در جهت ایجاد جهشی بزرگ در روند پیشرفت کشور و عدالت گستری وسیع،‌ صورت گیرد.
استقرار عدالت در جامعه از اهداف نظام جمهوری اسلامی است که در قانون اساسی تأکید زیادی بر آن صورت گرفته، اما وجود مشکلات مختلف مانع از تحقق کامل آن شده و همچنین تلاش مدیران کشور نیز برای تحقق بخش هایی از آن تاکنون ناکام مانده است.
اجرایی کردن شعارهای مطرح شده از دغدغه‌های مهم ریاست جمهوری در سه سال گذشته بوده که توزیع سهام عدالت، گسترش خصوصی‌سازی، اجرای سهمیه بندی بنزین و چندین طرح دیگر از جمله اقدامات اساسی در این زمینه است اما تحقق اهداف تعیین شده بدون رفع موانع، غیر ممکن می باشد.
● ضرورت اصلاحات ساختاری
ساختار سنگین دولت، مقاومت مدیریت سنتی، وجود قوانین و مقررات دست و پاگیر و حاکمیت نگاه تأمین خواسته‌های زودگذر مردم به جای نگاه طولانی مدت برای ارتقای رفاه در جامعه از جمله مشکلات پیش روی انجام تحولات بنیادین در جامعه بود و در طول سال‌های گذشته بسیاری از مدیران با ترس از عواقب منفی احتمالی اقدامات کوتاه مدت، سازش با روند حاکم را ترجیح می‌دادند.
اصلاح ساختارهای اقتصادی و طرح تحول اقتصادی که در چهارمین سال فعالیت دولت نهم مطرح شده اقدامی بزرگ برای تحقق آرمان‌های نظام است که در عین حال جسارت دولت را در اجرای طرح‌های بزرگ نشان می‌دهد.
طرح اصلاح ساختاری اقتصاد کشور (طرح تحول اقتصادی) در هفت سرفصل با عناوین نظامهای؛ بهره‌وری، یارانه‌، مالیات، گمرک، بانک، توزیع و ارزشگذاری پول ملی تنظیم شده که در این نوشتار به کلیات، دلایل ناکارآمدی، الزامات قانونی و برنامه‌های عملیاتی اصلاح برخی از این ساختار‌ها اشاره می‌شود.
● نظام مالیاتی
در بسیاری از کشورها به وی‍‍ژه کشورهای پیشرفته بودجه‌های عمومی به میزان گسترده‌ای به منابع مالیاتی متکی است اما در ایران به دلیل اتکای اقتصاد به نفت و دسترسی دولت‌ها به منابع آسان از محل فروش مواد خام، توجه چندانی به توسعه نظام مالیاتی نشده و همین موضوع رواج فرار مالیاتی را سبب می‌شود که خود مهمترین مانع شکل‌گیری محیط رقابتی و حاکمیت اقتصاد سالم در کشور است.
علل ناکارآمدی نظام مالیاتی
۱) فرآیندهای غیر استاندارد
۲) ارتباط مستقیم بین مأموران مالیاتی و مؤدیان
۳) عدم استفاده از فن‌آوری‌های روز
۴) قوانین و مقررات ناهمسو
۵) فرار مالیاتی در دهک‌های بالای درآمدی و تبعیض مالیاتی
۶) ناهمسویی یا عدم استفاده از اهرم مالیات برای کنترل اقتصاد
۷) پایین بودن فرهنگ مالیاتی
به‌عنوان مشکلات اساسی نظام مالیاتی کشور بوده که منجر به درآمد‌های مالیاتی اندک، هزینه‌های عملیات بالا، مؤدیان ناراضی و عدم ایفای نقش باز توزیع و عدم کارکرد ابزار اقتصادی شده است .
● الزامات قانونی اصلاح نظام مالیاتی
اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم و تصویب قانون مالیات ارزش افزوده در سال‌های گذشته از جمله اقداماتی است که در جهت اصلاح نظام مالیاتی کشور انجام شده است.
ماده ۲ نظام مالیاتی برنامه چهارم توسعه به منظور برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای، دولت را مکلف نموده تا سهم اعتبارات هزینه‌ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به‌گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم توسعه، اعتبارات هزینه‌ای دولت به‌طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تأمین شود.
محورهای عملیاتی اصلاح نظام مالیاتی:
۱) ایجاد پایگاه اطلاعات پایه و عملیات مالی مؤدیان،
۲) اصلاح فرایندها و سامانه های عملیاتی،
۳) اصلاح و ایجاد زیرساخت‌های سخت افزاری و ارتباطات،
۴) ساختار سازمانی و مدیریت منابع انسانی،
۵) قوانین و مقررات (اصلاح پایه‌ها، نرخ‌ها و معافیت‌های مالیاتی)
۶) مالیات برارزش افزوده
۷) پیش بینی تعدیل‌های لازم با توجه به تحولات اقتصادی
● نظام بهره‌وری
افزایش نرخ بهره‌وری از جمله دغدغه‌هایی است که در طول سه دهه انقلاب اسلامی مورد توجه کارشناسان و مسؤلین بوده به‌گونه‌ای که طرح‌های مختلفی نیز برای ارتقای بهره‌وری در بخش‌های مختلف به اجرا گذاشته شده که به دلیل آماده نبودن زیر ساخت‌های لازم موفقیت چندانی نداشته است.
دلایل پایین بودن نرخ بهره‌وری در اقتصاد ایران
۱) فقدان نظام جامع سنجش و اندازه‌گیری بهره‌وری در کشور
۲) ناکارآمدی نظام مدیریت در سطح دولتی و غیردولتی
۳) فقدان تقاضای مؤثر و مشوق های اساسی برای بهره‌وری
۴) ناکارآمدی نظام توزیع و تخصیص منابع
۵) فقدان فضای رقابت موثر در عرصه کسب و کار کشور
۶) ضعف کارایی و اثربخشی سازمان‌ها و بنگاه‌ها در تولید ارزش افزوده
۷) اقتصاد مبتنی بر نفت
۸) فقدان نظام ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی بر مبنای عملکرد شاخص‌های بهره‌وری در بخش‌ها و زیربخش‌های اقتصادی
۹) عدم شایسته‌سالاری در انتصاب مدیران
۱۰) فقدان نظام جبران خدمات مبتنی بر بهره‌وری
● الزامات قانونی اصلاح نظام بهره‌وری
ماده ۵ برنامه چهارم توسعه اقتصادی از بهره‌وری به‌عنوان ابزار مهمی برای تحقق اهداف و شاخص‌های کمی مربوط به ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید یاد نموده و تمامی دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی را مکلف به تدوین اسناد ملی، بخشی، استانی و ویژه، سهم ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید در رشد تولید مربوطه، تعیین الزامات و راه‌کارهای لازم برای تحقق آن کرده است. به طوری که سهم بهره‌وری کل عوامل در رشد تولید ناخالص داخلی حداقل به سی و یک و سه دهم درصد (۳/۳۱%) برسد .
در ماده ۳۷ این قانون نیز دولت موظف شده است در جهت ایجاد فضا و بسترهای مناسب، برای تقویت و تحکیم رقابت پذیری و افزایش بهره وری نیروی کار به میزان متوسط سالانه سه و نیم درصد اقدام نماید.
محورهای عملیاتی اصلاح نظام بهره‌وری:
۱) برقراری رابطه بین بودجه و بهره وری
۲) برقراری رابطه بین دستمزد و بهره وری
۳) طراحی و استقرار نظام سنجش تحلیل بهره وری
۴) طراحی و استقرار جایزه ملی بهره وری
۵) استقرار چند خوشه نمونه صادراتی رقابتمند با رویکرد افزایش بهره‌وری
● نظام گمرکی
کنترل مرزهای گمرکی ایران به دلیل قرار گرفتن در مسیرهای مهم ترانزیتی شمال- جنوب و شرق و غرب در منطقه بحران‌خیز خاورمیانه و همسایگی کشورهای بحران‌زده از جمله افغانستان و عراق از اهمیت فوق‌العاده برخوردار است و رواج تولید مواد مخدر در منطقه و قاچاق کالاهای غیر استاندارد تهدیدکننده سلامتی جامعه بر اهمیت گمرکات کشور در نظارت بر واردات کالاهای تجاری و همراه مسافر افزوده است.
تلاش دولت برای توسعه صادرات و اعمال سیاست‌های تعرفه‌ای از دیگر موارد مهمی است که وجود گمرکات قوی و قوانین کارآمد را برای محافظت از اقتصاد ملی و حفظ سلامت جامعه ضروری کرده است.
دلایل ناکارآمدی نظام گمرکی
۱) تعدد، پراکندگی و عدم تجهیز فنی و نیروی انسانی واحدهای گمرکی
۲) تنوع و پیچیدگی قوانین و مقررات گمرکی و رویه‌های گوناگون
۳) طبقه‌بندی و ارزش‌گذاری غیر واقعی کالاها در ردیف‌های با نرخ حقوق ورودی پایین‌تر
۴) کندی انجام تشریفات گمرکی و رسوب کالاها
۵) ناهماهنگی و تداخل با وظایف سازمان‌های همجوار
۶) قاچاق کالا
● الزامات قانونی اصلاح نظام گمرکی
پیش‌نویس لایحه اصلاح قانون گمرکی در سال‌های گذشته آماده شد که این پیش‌نویس همچنان مسکوت ماند و بر همین اصل نیز اصلاح قوانین گمرکی به‌عنوان یک تکلیف قانونی در برنامه چهارم توسعه آمده است.
براساس این قانون دولت مکلف به تجهیز مبادی و مجاری ورودی کشور نسبت به توسعه ترانزیت و عبور مطمئن، آزاد و سریع کالاها و خدمات با نرخ رقابتی است.
در این قانون همچنین از دولت خواسته شده، به منظور پیوند فعال با اقتصاد جهانی و رونق بخشیدن به تجارت خارجی،‌ قانون مقررات صادرات و واردات، امور گمرکی و مناطق آزاد تجاری و صنعتی را بازنگری و اصلاح و مقررات ضد دامپینگ را تدوین و به تصویب مراجع ذیربط برساند.
محورهای عملیاتی اصلاح نظام گمرکی:
۱) برنامه توسعه گمرک الکترونیکی (سیستم آسیکودای جهانی)
۲) بهبود ارزش‌گذاری کالاها (راه اندازی سیستم ارزش وب بنیاد و پروژه بازنگری در نظام تعیین ارزش)
۳) اصلاح ساختار سازمانی گمرک (آمایش واحدهای گمرکی)
۴) ارتقای سلامت اداری (اعتلای فرهنگ و وجدان کاری)
۵) تسهیل در تشریفات گمرکی کالاها (ایجاد هماهنگی بین‌سازمانی درجهت تسهیل تشریفات گمرکی)
● نظام بانکی
تأمین منابع مالی برای فعالان اقتصادی، تسهیل گردش وجوه مالی، هدایت نقدینگی به سمت فعالیت‌های مولد، پشتیبانی از رشد اقتصادی، ایجاد ارزش افزوده و تسهیل مبادلات و کاهش هزینه‌های مالی در بعد ملی و بین‌المللی و کمک به شفافیت مبادلات رسمی، از وظایف عمومی بانکداری است که در طرح تحول اقتصادی به آن اشاره شده است.
دلایل ناکارآمدی نظام بانکی
۱) نابرابری فرصت ها و دسترسی به منابع و تسهیلات بانکی
۲) پایین بودن شفافیت و نظارت در نظام بانکی
۳) تمرکز بالا
۴) سلطه بانکداری دولتی
۵) غیر رقابتی بودن و پایین بودن سطح کیفی خدمات سیستم بانکی
۶) عدم پشتیبانی از نظام آماری کشور در تولید اطلاعات اقتصادی
۷) عدم توسعه بانکداری الکترونیکی
۸) عدم اجرای موثر عقود مورد نظر در قانون عملیات بانکی بدون ربا
۹) عدم توسعه سایر بازارها و ابزارهای مالی و ساختار نامناسب دارایی ها و بدهی ها و مدیریت ریسک در سیستم بانکی
● الزامات قانونی اصلاح نظام بانکی
در قانون عملیات بانکی بدون ربا، اهداف نظام بانکداری تحت عناوین استقرار نظام پولی و اعتباری بر مبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) به منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد و توسعه اقتصاد کشور، فعالیت در جهت تحقق اهداف، سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی دولت جمهوری اسلامی ایران با ابزارهای پولی و اعتباری،‌ ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش تعاون عمومی و قرض الحسنه به منظور اجرای بند ۲ و ۹ اصل چهل و سوم قانون اساسی، حفظ ارزش پول و ایجاد تعادل در موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و تسهیل در امور پرداخت‌ها و دریافت‌ها و مبادلات و معاملات و سایر خدمات تعریف شده که به حکم قانون نظام بانکی متعهد اجرای آن است.
محورهای عملیاتی اصلاح نظام بانکی:
۱) هدایت صحیح منابع مالی به سمت سرمایه گذاری و تولید
۲) اعتلای نظارت در سیستم بانکی
۳) ارتقای کارایی سیستم بانکی از طریق توسعه بانکداری الکترونیک،
۴) تسهیل امور و افزایش نظارت ها،
۵) ایجاد مؤسسات تخصصی مالی(اعتبارسنجی،‌ بیمه، سپرده و...)
۶) عدالت در دسترسی به منابع،
۷) توسعه رقابت
۸) سازماندهی و آماده‌سازی بانک‌های دولتی (مجاز) برای خصوصی‌سازی،
۹) استقرار پایگاه اطلاعات نظام بانکی
۱۰) اجرای مناسب عقود بانکداری اسلامی
۱۱. توسعه قرض الحسنه در بانکداری و تأمین نیازهای ضروری مردم )
● نظام توزیع کالا و خدمات
نبود نظام توانمند توزیع کالا در کشور از مشکلات مهمی است که زمینه‌ساز حاکمیت اقتصاد ناسالم در کشور شده و رواج گران فروشی، ناکارآمدی نظام‌های نظارتی، قاچاق فروشی، عرضه کالاهای غیر استاندارد، رواج تولید غیررسمی موسوم به زیر پله‌ای تنها بخشی از پیامدهای آن است .
دلایل ناکارآمدی نظام توزیع کالا و خدمات
۱) تعدد فوق العاده واحدهای صنفی در سطح خرده فروشی
۲) بالابودن هزینه‌های شبکه توزیع کالا
۳) فاصله بهای تولیدکننده و بهای مصرف‌کننده )
۴) عدم وجود اطلاعات کافی از فعالیت حلقه‌ها و آمار توزیع کالا
۵) نامطمئن و سازمان نیافته بودن حمل و پخش کالا در شبکه توزیع
۶) عدم امکان تعامل بین اصناف مختلف جهت استفاده از توانایی‌ها و ظرفیت‌های صنفی جهت توسعه صادرات و تنظیم بازار
۷) فقدان اتحادیه کشوری در رسته‌های مختلف حوزه اصناف کشور
۸) وجود انحصار در بازار بسیاری از کالاها و خدمات
۹) عدم توسعه زیر ساخت‌های فنی و نهادی
محورهای عملیاتی نظام توزیع کالا و خدمات:
۱) ایجاد پایگاه اطلاع رسانی اصناف و بازرگانان
۲) اجرای طرح ملت کارت اصناف کشور
۳) ساماندهی نظام پخش کالا
۴) ایجاد شبکه‌های زنجیره‌ای خرده‌فروشی کالا
۵) ایجاد اتحادیه‌های کشوری
۶) ثبت مکانیزه نقل و انتقالات املاک و مستغلات
۷) نظام طبقه‌بندی و کدینگ ملی کالا
۸) تقویت نظارت‌های مردم نهاد
۹) فراهم ساختن پیش نیازهای اجرای مقررات تنظیمی
۱۰) پیش بینی و اجرای برنامه ویژه بازار باتوجه به اصلاحات قیمتی مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها
● نظام یارانه‌ها
اعطای یارانه به شیوه کنونی علاوه بر تحمیل مشکلات گسترده بر اقتصاد کشور، ترویج اصراف در جامعه را سبب شده که این موضوع در بخش انرژی،آب و نان بیش از همه نمود پیدا کرده است.
● ناکارآمدی نظام فعلی یارانه‌ها
پرداخت فعلی یارانه گرچه از نظر اجرایی آسان و به ظاهر مردم پسند است، اما در عین حال از عوامل مهم ناکارآمدی اقتصاد و ناکامی دولت‌ها در تحقق عدالت اجتماعی به شمار می رود و سالانه میلیاردها تومان منابع کشور را از بین می‌برد .
یارانه حامل‌های انرژی از مواردی است که ابعاد و احجام نگران کننده‌ای به خود گرفته و به مصرف بی‌رویه این حامل‌ها در جامعه منجر شده است که بیم آن می‌رود در صورت ادامه این روند در آینده نه چندان دور، ایران نفتی برای صادرات نداشته باشد.
هدفمند کردن یارانه‌ها بویژه یارانه انرژی مسیری است که به ناچار کشور باید در آن گام بردارد و هر چه این حرکت به تأخیر افتد، عوارض و هزینه‌های آن بیشتر خواهد شد.
نکته درخور توجه در این میان آن است که در سال ۱۳۷۷ به هنگام تقدیم لایحه بودجه سال ۷۸ به مجلس، اصلاح امور اقتصادی کشور منوط به حصول موفقیت در چهار حرکت مهم و همزمان با عناوین اصلاح ساختار مالی بخش عمومی، استقرار نظام تأمین اجتماعی مناسب و هدفمند نمودن یارانه‌ها، افزایش پس‌انداز ملی و سرمایه‌گذاری خصوصی و توسعه صادرات غیر نفتی دانسته شد، اما اجرای این مهم نیاز به زیر ساخت‌های لازم و عزم جدی سیاسی داشت که به دلیل سیاست‌زدگی جامعه و ناهماهنگی برخی مسؤلان با آرمان‌ها و اهداف، تحقق نیافت ولی دولت نهم با عزم جدی تحولات سریع اقتصادی را یکی پس از دیگری به اجرا درآورد.
● الزامات قانونی اصلاح نظام یارانه‌ها
ماده ۹۵ برنامه چهارم توسعه اقتصادی دولت را مکلف کرده است به منظور استقرار عدالت و ثبات اجتماعی، کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، کاهش فاصله دهک‌های درآمدی و توزیع عادلانه درآمد در کشور و نیز کاهش فقر و محرومیت و توانمندسازی فقرا از طریق تخصیص کارآمد و هدفمند منابع تأمین اجتماعی و یارانه پرداختی، برنامه‌های جامع فقرزدایی و تحقق عدالت اجتماعی را با محورهای مطرح شده در این ماده تهیه و به اجرا گذارد.
در ماده ۱۰۳ این قانون نیز دولت مکلف شده است با انجام مطالعات و بررسی های کارشناسی اقدامات قانونی برای هدفمند کردن پرداخت یارانه کالاهای اساسی از جمله گندم، برنج، روغن نباتی، قند، شکر، پنیر، شیر، دارو، شیر خشک، کود، بذر، سم، حامل‌های انرژی را تدوین و نظام پرداخت یارانه با کمیت مشخص در راستای تحقق کاهش سهم طبقات با درآمدهای بالا و افزایش سهم طبقات با درآمد پایین از یارنه‌ها، جایگزین کردن تدریجی طرح‌های رفاه اجتماعی به جای پرداخت یارانه را تعیین کند .
هدفمندکردن یارانه‌ها در ماده ۱۰ قانون ساختار نظام ‌جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۸۳ مجلس شورای اسلامی نیز آمده است که براساس آن بر لزوم اتخاذ سیاست‌های یارانه‌ای در چارچوب قانون و بر اساس سیاست‌های کلی نظام به منظور هدفمندکردن یارانه‌ها، با استفاده از نظام‌های اطلاعاتی جامع و منسجم کشور مانند طرح کد ملی و یا نظام مالیاتی کشور تاکید شده است.
محورهای عملیاتی اصلاح نظام یارانه‌ها :
۱) تدوین روش های اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و سایر کالاهای یارانه‌ای،
۲) تدوین روش‌های باز توزیع یارانه و سیاست‌های تکمیلی
۳) شناسایی اقشار اجتماعی و فعالیت‌های اقتصادی آسیب پذیر،
۴) ارزیابی آثار سیاست‌های اصلاح قیمت

نویسنده:مهدی احمدی

منبع : خبرگزاری فارس