دولت مکمل بخش خصوصی

اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اقتصاد ایران را بر اساس سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تعریف کرده است. مهم ترین مساله در این اصل تعیین اهمیت نسبی هر یک از این بخش ها است. آنچه مسلم است اینکه با توجه به شرایط خاص اقتصاد سیاسی دنیا در دهه ۱۹۷۰ و بالاخص شرایط خاص ایران در آن دوره این اصل یک اقتصاد مختلط با مالکیت و اختیار گسترده دولتی را شکل داده است. در راستای کاهش حجم تصدی گری های دولتی و افزایش توان رقابتی و توسعه بخش خصوصی، سیاست های کلی این اصل در دو مرحله در خردادماه ۱۳۸۴ و تیرماه ۱۳۸۵ از طرف مقام رهبری جهت تصمیم گیری و اجرا ابلاغ شده است. در این مقاله سعی بر آن است تا جایگاه و نقش دولت در فعالیت های اقتصادی از منظر سیاست های کلی اصل ۴۴ تبیین شود.
با پیروزی انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی یکی از مهم ترین مناقشه های اقتصادی یعنی حوزه فعالیت دولت و بخش خصوصی تعیین تکلیف شد. بر اساس اصل ۴۴ قانون اساسی، نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار شد که مفهوم ضمنی آن پذیرش یک نظام اقتصادی مختلط بود. آنچه در این اصل اساسی مهم می نماید اهمیت نسبی هر یک از این سه بخش است. به هر حال اصل ۴۴ یک اقتصاد مختلط با مالکیت و اختیار گسترده دولتی را در نگاه اول به دست می دهد، که البته این نگاه برای اقتصاد سیاسی دنیا در دهه ۱۹۷۰ و بالاخص شرایط خاص اقتصاد ایران در آن دوره چیز دور از انتظاری نبود.
نقش دولت در اقتصاد ایران و گستره دخالت آن در امور اقتصادی بعد از انقلاب و به تبع بروز جنگ گسترده تر شد. اما با پایان یافتن جنگ و تثبیت نظام جمهوری اسلامی ایران در عین حال تحول در نظام های مدیریت اقتصاد و گرایش بیشتر به ساز و کار بازار و توسعه بخش خصوصی در دنیا، نگاه اولیه به اصل ۴۴ را به چالش کشید. به ویژه آنکه مالکیت سه بخش یادشده در اصل ۴۴ قانون اساسی مشروط و مقید به شرایطی چون انطباق با موجبات رشد و توسعه اقتصادی کشور یا عدم زیان جامعه (رفاه اجتماعی- کارایی) شد.
چرخ های اقتصاد مورد نظر برنامه چهارم توسعه نیز بر محوریت توسعه بخش خصوصی می چرخد. اما در همین برنامه به احیا و تعریف جدید از وظایف دولت نیز پرداخته شده است. به عنوان مثال در ماده ۹۸ قانون این برنامه، دولت مکلف به اجرای وظایفی در جهت حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی و در ماده ۳۸ دولت موظف به تنظیم لایحه رقابت برای رعایت حقوق شهروندان شده است. فصل دوازدهم به نوسازی دولت و ارتقای اثر بخشی حاکمیت اختصاص یافته است که اگر با احکام فصل اول مانند مواد ۶ و ۱۰ که بر خصوصی سازی تاکید دارد یا فصل دوم که بر تعامل فعال با اقتصاد جهانی تاکید دارد، مقایسه شود، مشخص می شود که ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت های اقتصادی، وظایف نهادی و تنظیمی و تکمیلی دولت در اقتصاد را پذیرفته است. در واقع در ادبیات جدید توسعه در رابطه با ترکیب عالمانه و خردمندانه دولت- بازار از دولت مکمل یا دولت توسعه مدار یاد می شود. در این چارچوب بخش خصوصی در حالی محور فعالیت های اقتصادی شناخته می شود که از طریق ابزارهای تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت قرار گیرد. در این زمینه سوال این است که چنین ترکیب بهینه یی از نهادهای اجتماعی- اقتصادی چگونه باید ایجاد شود تا موجبات توسعه ملی را فراهم آورد؟ در این مقاله سعی می شود در چارچوب الگوهای توسعه و سیاست های کلی سند چشم انداز برنامه چهارم و اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به این سوال پاسخ داده شود. مقاله حاضر به صورت زیر سازماندهی شده است؛ در بخش دوم ادبیات نظری و پیشینه نقش دولت در اقتصاد بحث شده است، با عنایت به اهمیت ویژه شرکت های دولتی در اقتصاد ایران بحث نظری در زمینه نقش و جایگاه آنها در اقتصاد کشورها به طور مجزا در بخش سوم مقاله گنجانده شده است. جایگاه دولت در سیاست های کلی سند چشم انداز، برنامه چهارم و اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع بحث قسمت بعدی است. در بخش پنجم با استفاده از شاخص های مرسوم، حجم فعالیت های دولت و شرکت های دولتی در اقتصاد ایران مطرح شده است؛ و در نهایت مقاله با سخن پایانی جمع بندی شده است.
● ادبیات نظری و پیشینه نقش دولت در اقتصاد
با پیدایش تفکر اقتصادی در جوامع، تعاریف جدیدی از رشد و ترقی اقتصادی مطرح شد و در فرآیند تغییر و تحول این تعاریف و اندیشه ها مکاتب مختلف اقتصادی به وجود آمدند که هر کدام رشد و توسعه اقتصادی را به گونه یی خاص تعریف کردند. برخی از این مکاتب بر آزادی کامل انسان تاکید داشتند و فرض شان این بود که انسان خود به منافع خویش آگاه بوده و در صورت آزادی همواره در راستای منافع خود رفتار خواهد کرد. چون جامعه چیزی جز مجموعه افراد نیست در صورت حداکثر سازی منافع فردی، منافع جامعه نیز تامین خواهد شد. گذشت زمان و پیدایش تجارب مختلف، انسان را به این حقیقت رهنمون کرد که گروه های بزرگ همانند گروه های کوچک نمی توانند از طریق اقدامات فردی داوطلبانه به اهداف جمعی و رفاه اقتصادی و اجتماعی برسند به عبارت دیگر نظریه پردازان به این نتیجه رسیدند که رفاه جامعه عبارت از مجموع رفاه تک تک افراد جامعه نمی تواند باشد (خطای ترکیب) و جامعه بزرگ نمی تواند از طریق موافقتنامه میان افراد آن جامعه به یک نظم مسالمت آمیز و آرام یا سایر کالاهای عمومی دست یابد. به دلیل عدم دستیابی جوامع بزرگ به اهداف آرمانی متصور، کم کم نظریه پردازان به این نتیجه رسیدند که برای تضمین و کارایی موافقتنامه میان افراد و نیز گسترش فضای لازم جهت کارآمدی آنها در زمینه های مختلف، حضور دولت امری ضروری است و این ضرورت در راستای منافع معقول کل جامعه است.
ماهیت دولت نه تنها در طول تاریخ دستخوش تحول و دگرگونی شده است، بلکه این تحول در سده اخیر به تنوع گسترده یی در طیف دولت های ملی نیز انجامیده است. به گونه یی که جهان معاصر همزمان شاهد حضور دولت هایی بوده که از نظر نقش آنها در اقتصاد، در دو قطب متضاد هم قرار گرفته اند. از این گذشته جهان معاصر شاهد رشد کمی حجم دولت ها (با هر هدف و ماهیتی) بوده است. یعنی نقش (و سهم هزینه های) دولت های معتقد و متعهد به اقتصاد بازار نیز افزایش یافته و به سهم دولت های تمرکزگرا نزدیک شده است.
تاریخ و سیر تحولات توسعه شاهد سه مرحله مختلف از جهت گیری نسبت به مداخله دولت هاست؛ مرحله اول که دولت را عامل اصلی و نیروی غالب توسعه قلمداد می کرد، بلافاصله بعد از جنگ جهانی دوم شروع شده و تا اواخر دهه ۱۹۷۰ میلادی ادامه می یابد. مرحله دوم که مترادف با ظهور مجدد اندیشه های نئوکلاسیک در اقتصاد توسعه است، فاصله زمانی ۱۹۷۸ تا ۱۹۹۷ را در بر می گیرد. مرحله سوم با انتشار کتاب «نقش دولت در جهان در حال تحول» به وسیله بانک جهانی در سال ۱۹۹۷ شروع شده و هنوز ادامه دارد.
بعد از جنگ جهانی دوم ظهور کشورهای تازه استقلال یافته از یک سو و نیز خارج شدن از فضای نیمه استعماری که برخی دیگر از کشورها به رغم دچار شدن به وضعیت استعماری در آن گرفتار بودند، بحث توسعه این کشورها را در عرصه نظریه پردازی جهان وارد فاز جدیدی کرد. کوشش برای سرعت بخشیدن به جبران عقب ماندگی ها، تلاش برای ایجاد رفاه، کوشش برای افزایش قدرت و توان اقتصاد ملی و برخورد فعال با واقعیت که محصول دوران به نسبت طولانی استعمارزدگی و شبه استعماری بود، از طریق معین کردن آن دسته از فعالیت هایی که خصلت استعماری یا آسیب زننده دارند و باید متوقف شوند، آن دسته از فعالیت هایی است که برای دستیابی به هدف ها و آرمان ها می باید استمرار یابند و آن دسته از فعالیت هایی که به اعتبار مسائل و نیازهای جدید باید ایجاد شود، باعث مواجهه متفاوت این کشورها با نحوه دستیابی به توسعه شد. همچنین نوع نگرش رهبران و نظریه پردازان این کشورها به فرآیندها و روندهای جهانی (و میزان شیفتگی و اعتماد به روندهای موجود)، نحوه نگرش آنها به توسعه و ترقی و نیز سابقه و پشتوانه تاریخی و فرهنگی و... آنها باعث شد که هر کدام از این کشورها به شکلی با روندهای غالب و مرسوم برخورد و نحوه دستیابی به توسعه و ترقی و نقش عوامل مختلف در این راستا را تعریف و تعیین کنند. به اعتقاد نظریه پردازان توسعه شرایط خاص این گونه کشورها و نیز جایگاه و نقش دولت در اقتصاد آنها، دولت را به عنوان یکی از مهم ترین و حیاتی ترین عوامل موثر در توسعه این کشورها مطرح ساخت بنابراین در این مرحله از فرآیند توسعه دولت به عنوان محرک اصلی توسعه (پیش ران) ایفای نقش می کرد.
علاوه بر ظهور کشورهای تازه استقلال یافته و خارج شده از یوغ استعمار، عوامل و شرایط زیر نیز در شکل گیری این دیدگاه نسبت به حضور دولت در اقتصاد نقش داشتند؛
الف) اتمام جنگ جهانی دوم و بروز و ایجاد ویرانی های ناشی از جنگ و ضرورت بازسازی مناطق آسیب دیده و پیدایش مباحثی پیرامون شیوه رفع معضلات و دستیابی به وضعیت مطلوب.
ب) شروع جنگ سرد و آغاز رقابت سیاسی، اقتصادی، علمی، نظامی و... دو بلوک شرق و غرب و تلاش هر کدام از آنها برای جذب این کشورها به سمت خود و تبعیت از الگوهای ارائه شده توسط خود.
این عوامل باعث پیدایش تفکر ضرورت دخالت دولت در این کشورها شدند؛ به طوری که در اغلب این کشورها مساله برنامه ریزی به عنوان یک ضرورت مسلم و یک امر بدیهی جلوه گر شد. به رغم تفاوت های موجود بین این کشورها، دخالت دولت به عنوان یک ضرورت مطرح و برنامه ریزی توسعه یک فرصت استثنایی و یک امکان خارق العاده و جادویی در نظر گرفته شد و چنین تصور شد که برنامه ریزی دارای همه خوبی ها، آن هم به صورت ذاتی است و اگر کشوری برای توسعه خود برنامه بریزد و با تکیه کردن به یک برنامه توسعه (و لذا دخالت دولت) به راحتی و به سرعت قادر خواهد بود که همه دشواری ها را از سر راه خود بردارد و آثار نامطلوب گذشته را به نحو احسن از جامعه بزداید. در این شرایط علاوه بر فضای ذهنی حاکم بر رهبران کشورهای جهان سوم (در زمینه توسعه و نقش دولت در آن) دو یا سه عامل در رشد بخش عمومی و مداخله های مستقیم و غیرمستقیم دولت در اقتصاد کشورهای در حال توسعه موثر بودند؛
- کمبودهای ارزی و امکانات محدود وام گیری از خارج و شرایط نامناسب آن، همراه با گرایش استقلال طلبانه و لذا اتخاذ استراتژی توسعه مبتنی بر جایگزینی واردات.
- ضعف ظرفیت های فنی، سرمایه یی، مدیریتی و کارایی در بخش خصوصی و از سوی دیگر اندازه محدود بازار در این کشورها.
- تکیه بر تامین نیازهای اساسی، ایجاد رفاه، تحقق آرمان های استقلال طلبانه رهبران و روشنفکران و نگرانی از بحران های شدید در شرایط عدم ایجاد انگیزه و حمایت های لازم، همچون یارانه مواد غذایی و دارو و...
اما آنچه از چشم نظریه پردازان توسعه آن دوره دور ماند این بود که، جایگزینی «برنامه ریزی» به جای «نظام بازار» همیشه حلال مشکلات عدم توسعه یافتگی کشورها نمی تواند باشد. نکته این است که «برنامه ریزی دارای محتوای فکری و اندیشه یی علمی است که می تواند حلال مشکلات باشد و نه هر برنامه ریزی. این کج فهمی دهه های متمادی است که حتی برای پاره یی از متفکران کمونیستی نیز که طرفدار صد در صد نظام برنامه ریزی بوده اند شناخته شده است. به عنوان مثال، تروتسکی که یکی از فیلسوفان فعال در جریان انقلاب کمونیستی شوروی است، در یکی از نوشته های خود اشاره می کند که «برنامه ریزی جامع و کامل آن گونه که مورد نظر برنامه ریزان کمونیستی است فقط توسط خدایی که احاطه و دانش کامل بر گذشته و حال و آینده دارد، امکان پذیر است. مشکل ما این نیست که چنین برنامه ریزانی نداریم، مشکل این است که برنامه ریزان ما، به محض تصاحب مقامات برنامه ریزی چنان عمل می کنند که گویا دارای چنین مقام و موقعیت الهی هستند.»
گسترش حضور و دخالت دولت تا دهه ۱۹۷۰ در این کشورها همچنان ادامه داشت تا اینکه اندک اندک هزینه های اتخاذ این استراتژی در قالب بحران بدهی، کسری بودجه شدید دولت ها، وابستگی فزاینده اقتصاد به بخش عمومی و... نمایان شد. بروز این مشکلات در کنار فروپاشی شوروی آغازگر دیدمان جدیدی در توسعه و سیاستگذاری توسعه در این کشورها شد (دهه های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰) و به تدریج روی دیگر سکه افراطی گری و بناکردن انتظارهای غیرواقع بینانه از دخالت دولت در این شرایط نمایان شد. در این شرایط همان کسانی که از برنامه ریزی و دخالت فراگیر دولت سخن به میان می آورند، چنان با یأس از برنامه ریزی صحبت کردند که گویی برای برنامه ریزی و دخالت دولت، قبح ذاتی وجود دارد و گمان چنین رفت که رها کردن کلیه امور و واگذاری آنها مشکل گشایی خواهد کرد.
در چنین فضایی بود که نظریه «دولت شر» طرح و ضرورت اتخاذ سیاست های تعدیل ساختاری مطرح شد. فضای غالب در این دوران نفی دخالت دولت، انجام آزادسازی، مقررات زدایی، خصوصی سازی، ثبات اقتصاد کلان با تاکید بر کنترل تورم و کسری بودجه و واقعی کردن قیمت ها و اتکای صرف به مکانیسم قیمت ها بود. طبق این نظریه هرگاه دولت به طور اساسی از سر راه کنار برود، بازارها منابع را به طور کارا تخصیص خواهند داد و رشد پایدار ایجاد خواهد شد. بر این اساس، در سال های زیادی از سراسر دهه ۱۹۸۰ بر اهمیت تصحیح سیاست ها به نفع «آزادسازی قیمت ها» و «آزادسازی تجارت» برای رسیدن به رشد پایدار اقتصادی، تاکید می شد. پیروی کشورهای در حال توسعه از این فضای غالب و اتخاذ سیاست های آزاد سازی باعث اولاً اجبار این کشورها جهت کاهش هزینه های دولت و کوچک سازی آن، ثانیاً آزادسازی تجارت و مبادلات، ثالثاً مقررات زدایی در زمینه های مختلف شد.
اما در عمل اتخاذ سیاست های مذکور منجر به افزایش تورم، بحران بدهی ها، کاهش شدید ارزش پول ملی، فرار سرمایه، کاهش شدید استانداردهای زندگی، افزایش نابرابری و افزایش عمده در فقر شهری و روستایی و... در اغلب کشورهای اجراکننده این سیاست ها شد. این معضلات با شوک نفتی ایجاد شده در آن زمان تشدید و منجر به ایجاد رکود عمومی در این کشورها شد. دهه ۱۹۸۰ - ۱۹۷۰ که دهه اجرای برنامه های مزبور بود با القابی چون دهه از دست رفته و دهه ظهور فاجعه انسانی مورد خطاب قرار گرفت و یک بار دیگر مشخص شد واگذاری امور به نیروی بازار (بدون توجه به شرایط لازم) و اتکا به دست نامریی اقتصاد در تمام زمینه ها، جز ناکامی و خسارت های جبران ناپذیر ثمری نخواهد داشت.
البته در این زمان کوشش هایی که در کشورهای در حال توسعه برای برقراری توازن مجدد در ساختار بودجه یی همراه با بازآرایی بخش عمومی به عمل آمد در همه موارد هماهنگ و یکسان نبود و نحوه عملکرد و نتایج حاصل نیز در این کشورها متفاوت بود. در کشورهایی که با بحران دیون خارجی رویارو بودند از هزینه های آموزش، بهداشت و امور زیربنایی کاسته شد و غفلت از انجام پاره یی از وظایف اصلی و امور حاکمیتی که دولت باید برعهده می گرفت، به جریان شکل گیری و تقویت تاسیساتی که مبانی اصلی توسعه بازارها را تشکیل می دهد خدشه وارد ساخت.
پس از تجربه های مذکور به تدریج برخی سیاستگذاران و اقتصاددانان به این نتیجه رسیدند که سیاست های گذشته برای بهبود فرآیند توسعه و رفاه اقتصادی بسیار ضعیف اند و جبران این کسری بستگی به انواع نهادهایی دارد که فعالیت های مختلف اقتصادی، به خصوص معاملات، تحت تاثیر آنها قرار می گیرد. معجزه آسیای شرقی بر نقش و اهمیت نهادهای دولتی در هموار کردن مسیر توسعه صحه گذاشت. تجربیات کشورهای پساکمونیستی از راهی بسیار متفاوت به این دیدگاه نیرویی محرک بخشید؛ این کشورها دامنه وسیعی از سیاست های معطوف به بازار را در غیاب نهادهای رسمی و غیررسمی مربوط به اداره فعالیت ها و معاملات بازار اتخاذ کردند و نهایتاً نتایجی مغایر با آنچه پیش بینی می شد، به دست آمد.
در این شرایط، افکار تجدیدنظرطلبانه یی در ادبیات توسعه اقتصادی با عنوان «اجماع پساواشنگتنی» شکل گرفت. بانک جهانی که تا این زمان به عنوان یکی از طراحان اصلی سیاست های تعدیل اقتصادی شناخته می شد، از اوایل دهه ۱۹۹۰ به بعد بر عدم کارایی سیاست های تعدیل و لزوم انتخاب چارچوب تازه سیاستگذاری پافشاری کرد. ژوزف استیگلیتز معاون وقت بانک جهانی سیاست های اجماع واشنگتنی را مورد نقد قرار داد و ضرورت اتخاذ اجماع پسا واشنگتنی به عنوان یک راهبرد جدید سیاستگذاری را مطرح ساخت. بر این اساس وی از ترکیب پویای کنش های متقابل دولت- بازار حمایت می کند که در این کنش های متقابل، دولت های توسعه گرا نقش مهمی در سرمایه گذاری و تامین بودجه آن، شکل گیری سرمایه انسانی، کسب فناوری، تاسیس نهادها و پیشبرد اصلاحات سیاستی و نهادی دارند.
از نگاه استیگلیتز هدف توسعه چیزی فراتر از برداشت متعارف از آن، یعنی رشد تولید ناخالص داخلی است. این اهداف شامل افزایش سطح بهداشت و درمان و آموزش، حفظ و بهبود محیط زیست، افزایش و حمایت از ایجاد فرصت ها برای تمامی شهروندان جهت مشارکت در سیاستگذاری های اقتصادی و اجتماعی است. تمرکز بر هدف رشد اقتصادی نه تنها ابزارها را با اهداف اشتباه می گیرد، بلکه جای علت و معلول را نیز اشتباه فرض می کند. برای اینکه رشد بالاتر به خودی خود هدف نیست، بلکه ابزاری است برای بهبود استانداردهای زندگی و رسیدن به یک جامعه بهتر با کمترین میزان فقر، بهداشت و سلامت بهتر و بهبود آموزش. در این فرآیند تحول اجتماعی و ارتقای سطح زندگی می تواند سبب افزایش تولید و رشد اقتصادی شود، بنابراین گسترش اهداف توسعه از یک طرف و شکست های بازار از طرف دیگر بازنگری در نقش و میزان دخالت دولت در اقتصاد را لازم و ضروری ساخت. لذا استیگلیتز تمرکز دولت بر سیاستگذاری های اساسی را جزء اصلی ترین وظایف دولت معرفی کرد. «اینکه دولت ها اغلب به صورت نامتمرکز عهده دار امور فراوانی هستند، درست است؛ اما این فقدان تمرکز، کارآمدی دولت را کاهش می دهد، بنابراین تلاش برای تمرکز دولت بر اصول اساسی مانند سیاستگذاری های اقتصادی، آموزش های پایه، بهداشت و سلامت، نظم و قانون حفاظت از محیط زیست اقدامات حیاتی به شمار می روند.» البته در این زمینه باید دقت کرد که هدف استیگلیتز از محدود کردن فعالیت دولت به سیاستگذاری های اساسی هرگز به مفهوم حداقل سازی نقش دولت در اقتصاد نیست؛ چرا که در جای دیگر اشاره می کند؛ «... اما تمرکز بر اصول اساسی روش کار دولت حداقلی نیست، دولت ها نقش مهمی در اجرا و تنظیم صحیح سیاست ها، حمایت اجتماعی و رفاه دارند. لذا سوال اصلی نباید به این صورت مطرح شود که آیا دولت باید دخالت کند یا نه، بلکه چگونگی دخالت آن مهم است. مساله اساسی نباید اندازه دولت باشد، بلکه فعالیت و روش های دخالت دولت است که از اهمیت بیشتری برخوردار است. کشورهایی که اقتصاد موفق دارند از دولت هایی برخوردارند که در گستره وسیعی مشغول کار و فعالیت هستند.»
در ادبیات جدید توسعه اعتقاد بر این است که دولت در طول فعالیت های بخش خصوصی قرار دارد؛ به عبارت بهتر دولت در فعالیت های اقتصادی نقش مکمل بخش خصوصی را ایفا می کند. البته دولت در این شرایط صرفاً تا جایی مجاز به فعالیت است که فرآیند توسعه را تسریع کند. در این زمینه نیز استیگلیتز معتقد است؛ «اخیراً شناخت فزاینده یی از این مساله که دولت و بخش خصوصی عمیقاً درهم تنیده اند حاصل شده است. دولت باید به عنوان مکمل بازار عمل کند و فعالیت هایی را عهده دار شود که باعث بهبود عملکرد بازار و تصحیح نارسایی های بازار می شود. دولت ثابت کرده است در بعضی مواقع کاتالیزوری موثر است. اما هرگاه دولت نقش کاتالیزوری اش را انجام داد، لازم است که عقب نشینی کند.»
البته در این دوره در کنار استیگلیتز اندیشمندان دیگری نیز وجود دارند که به شدت از ترکیب عالمانه دولت و بازار و نقش مکملی دولت در این فرآیند سخن می گویند. به عنوان مثال نی کلاس استم معتقد است؛ «توسعه موفق مستلزم آن است که دولت بازار را تکمیل کند، نه اینکه جانشین آن بشود. به عبارت دیگر دولت نه جانشین، بلکه مکمل حیاتی بازار است. بازار بدون مداخله موثر و هدایت دولت نمی تواند به درستی کار کند و دولتی که نتواند با بازار کار کند قطعاً غیرموثر و ناکارآمد خواهد بود.»
یکی از مهم ترین مواردی که هر دولت توسعه گرایی باید در کنار فعالیت های بخش خصوصی عهده دار آن شود تامین اجتماعی است چرا که بدون چتر ایمنی در مقابل تغییراتی که برای پیشرفت و توسعه ضروری است، مقاومت به وجود خواهد آمد. از جمله مهم ترین آن می توان به بیمه های بی کاری و تامین اجتماعی به عنوان یک تور ایمنی مهم در فرآیند اصلاحات و گذار اقتصادی اشاره کرد.
سطوح زندگی پایین و به ویژه در آمد سرانه اندک که مشخصه بارز کشورهای در حال توسعه است، اغلب به این دلیل است که کارگزاران اقتصادی (دولتی یا خصوصی) فاقد آموزش، سرمایه، مهارت و کارایی لازم برای توسعه کشورهایشان هستند. از طرف دیگر با توجه به پایین بودن سطح مهارت موجود سرمایه و فناوری به صورت غیرکارا مورد استفاده قرار می گیرد لذا تاکید بر اجرای سیاست های گسترده اصلاحی در حوزه دولت در این کشورها قبل از هرگونه اقدام عجولانه نسبت به خصوصی سازی لازم و ضروری است.
‌● نقش و جایگاه شرکت های دولتی در اقتصاد کشورها
شرکت های دولتی نقش مهمی را در توسعه اقتصادی کشورهای مختلف بازی می کنند. این شرکت ها در کشورهای مختلف (به خصوص در کشورهای در حال توسعه به دلیل کاستی های خاص این کشورها در زیرساختارها و توان بخش خصوصی و کمبود نهادهای مدنی و...) به دلایل متعددی تشکیل می شوند از آن جمله می توان به موارد ذیل اشاره کرد؛
کنترل عدم توانایی بخش خصوصی در سرمایه گذاری و کسب بازده مطلوب در آن رشته، جلوگیری از کسب قدرت اقتصادی توسط گروهی خاص (انحصارات)، تسهیل فرآیند توسعه و برنامه ریزی، کسب ارز، ایجاد اشتغال، ارائه خدمات عام المنفعه، توسعه مناطق محروم، توزیع عادلانه درآمد در جامعه، تحقق سایر اهداف و سیاست های اجتماعی یا به دلایل سیاسی- اقتصادی خاص.
این شرکت ها برخلاف شرکت های خصوصی که تنها به حداکثر کردن سود می اندیشند ترکیبی از اهداف تجاری و غیرتجاری را پیگیری می کنند. اهداف تجاری این شرکت ها همانند اهداف تجاری شرکت های خصوصی یعنی افزایش فروش، سود و کاهش هزینه تولید هر واحد است. اهداف غیرتجاری آنها شامل اهداف اجتماعی (مانند توزیع درآمد، ایجاد اشتغال، توسعه منطقه یی) اهداف اقتصادی (مانند قیمت گذاری در شرایط تورمی، سوبسید قیمت ها و تثبیت قیمت ها) و اهداف فیزیکی (شامل به حداکثر رساندن تولید کالاها و خدمات خاص، سرمایه گذاری در کالاهای غیرتجاری و صنایع دفاعی) هستند. البته در برخی از موارد اهداف این شرکت ها با یکدیگر در تضاد هستند که این امر متناسب با آرمان طراحی شده برای این شرکت ها صورت می گیرد.
این شرکت ها علاوه بر اهداف اقتصادی، اجتماعی و سیاسی اهداف دیگری نظیر اهداف فرهنگی (حمایت از ورزش قهرمانی و...) را نیز بر دوش داشته و نقش مهمی را نیز در این امور ایفا می کند.
● دولت در سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی
سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در قالب ۵ بند از طرف مقام رهبری جهت طی مراحل قانونی و اجرا ابلاغ شده است. در این بندها محدودیت ها و مسوولیت های جدیدی به شرح زیر برای دولت تعیین شده است؛
▪ بند الف- ۱- دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت های قبلی و بهره برداری از آن) را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه ۲۰درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند... اداره و تولید محصولات نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد، مشمول این حکم نیست.
▪ بند ب- ۱- افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به ۲۵درصد تا آخر برنامه پنج ساله پنجم
▪ بند ج- تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت
- توانمند سازی بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت کالا ها در بازار های بین المللی
- جهت گیری خصوصی سازی در راستای افزایش کارایی و رقابت پذیری و گسترش مالکیت عموم
- واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش های خصوصی شرکت های تعاونی سهامی عام و بنگاه های عمومی غیردولتی
▪ بند د-۱- الزامات واگذاری
۱-۱) توانمندسازی بخش های خصوصی و تعاونی بر ایفای فعالیت های گسترده و اداره بنگاه های اقتصادی بزرگ
۱-۲) نظارت و پشتیبانی مراجع ذی ربط بعد از واگذاری برای تحقق اهداف واگذاری
۱-۳) استفاده از روش های معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس، تقویت تشکیلات واگذاری، برقراری جریان شفاف اطلاع رسانی، ایجاد فرصت های برابر برای همه، بهره گیری از عرضه تدریجی سهام شرکت های بزرگ در بورس به منظور دستیابی به قیمت پایه سهام
▪ بند د-۲- مصارف درآمدهای حاصل از واگذاری
۲- ۱) ایجاد خوداتکایی برای خانواده مستضعف و محروم و تقویت تامین اجتماعی
۲-۲) اختصاص ۳۰ درصد از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی های فراگیر ملی به منظور فقرزدایی
۲- ۳) ایجاد زیربناهای اقتصادی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته
۲- ۴) اعطای تسهیلات (وجوه اداره شده) برای تقویت تعاونی ها و نوسازی و بهسازی بنگاه های اقتصادی غیردولتی با اولویت بنگاه های واگذاری شده و نیز برای سرمایه گذاری بخش های غیردولتی در توسعه مناطق کمتر توسعه یافته
۲- ۵) مشارکت شرکت های دولتی با بخش های غیردولتی تا سقف ۴۹ درصد به منظور توسعه اقتصادی مناطق کمتر توسعه یافته
۲- ۶) تکمیل طرح های نیمه تمام شرکت های دولتی با رعایت بند «الف» این سیاست ها
● حجم فعالیت های دولت در اقتصاد ایران
از اوایل سال های ۱۳۰۰ و به خصوص از دهه ۱۳۴۰ به بعد به دلیل ضعف بخش خصوصی برای ایجاد حرکت اساسی در مسیر رشد و توسعه اقتصادی، دیدگاه تقویت دولت برای هدایت نظام اقتصادی مورد توجه قرار گرفت. در مسیر تحقق این هدف در بسیاری از زمینه ها دولت با ایجاد انحصارات گوناگون جایگزین و رقیب بخش خصوصی شده و به عنوان یک انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ایران فعالیت کرده است. پس از انقلاب نیز این روند نه تنها متوقف نشد، بلکه با انتقال بعضی از انحصارات موجود در بخش خصوصی به بخش عمومی و دولتی تشدید شد. در قانون برنامه اول توسعه، کاهش نقش دولت مورد توجه قرار گرفت و در برخی از موارد به کاهش انحصارات دولت نیز اشاره شد. لیکن در این برنامه در مورد رفع انحصار و مسائل مربوط به آن به شکل همه جانبه اقدام مهم به عمل نیامد. در برنامه دوم توسعه پس از بهبود نسبی شرایط اقتصادی و مهیا شدن امکانات زیربنایی برای توسعه فعالیت های بخش خصوصی، کاهش انحصارات دولتی بیشتر مورد توجه قرار گرفت و در این خصوص در مفاد قانون برنامه دوم توسعه تبصره «۳۹» با مضمون ذیل گنجانده شد؛
«به منظور مشارکت عمومی، بهسازی نظام اداری و اجرایی کشور و تقلیل حجم تصدی دولت در طول برنامه، آن دسته از انحصاراتی که در قوانین و مقررات موضوعه وجود دارد و رفع آنها منافی اعمال حاکمیت دولت نیست، به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور و همکاری دستگاه ذی ربط، حسب مورد با تصویب مجلس شورای اسلامی یا هیات وزیران لغو می شود.»
در این راستا لایحه یی در سازمان مزبور تهیه شد، لیکن تقدیم مجلس شورای اسلامی نشد و از آن تنها در تدوین برنامه سوم توسعه استفاده شد.
به منظور تفکیک وظایف حاکمیتی از اعمال تصدی گری دولت و ایجاد شرایط مناسب برای واگذاری شرکت هایی که ضرورتی به ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی وجود ندارد و اعمال مدیریت مطلوب در شرکت هایی که باید در بخش دولتی باقی بمانند، در برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، ساماندهی شرکت های دولتی در چارچوب شرکت های مادرتخصصی در بخش دولت مورد توجه قرار گرفت.
بر اساس آمار های سری زمانی دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه ریزی، اقتصاد ایران بالا ترین نرخ رشد را در دوره ۱۳۵۷-۱۳۳۸ تجربه کرده است. متوسط نرخ رشد اقتصادی طی این دوره ۵۱/۹ درصد بوده است. طی برنامه اول توسعه رشد اقتصادی منفی و برابر با ۷۲/۱- درصد بوده است. شاید بتوان گفت اصلی ترین عامل آن کاهش شدید رشد هزینه های دولت به ازای نیروی کار شاغل است که علاوه بر تاثیرگذاری از کانال مستقیم، به طور غیرمستقیم نیز از طریق کاهش ذخیره سرمایه در دوره پنج ساله یاد شده، رشد اقتصادی را کاهش داده است. در برنامه دوم افزایش چشمگیری در مخارج دولت صورت پذیرفت و خود به عنوان محرک رشد عمل کرد و در نتیجه نرخ رشد اقتصادی افزایش یافت. برنامه سوم توسعه برای افزایش مخارج دولت به قیمت های ثابت محدودیت وضع کرد و به همین دلیل هزینه های دولت محدود شد.
حجم بزرگ فعالیت های اقتصادی دولت در ایران از عوامل متعددی ناشی می شود که اهم آنها به شرح زیر است؛
- نگرش منفی نسبت به توسعه بخش خصوصی و سرمایه گذاری صنعتی
- قرینه پنداشتن مفاهیم اقتدار دولت و حاکمیت آن به اندازه و بزرگی دولت
- تفکر ناظر بر گسترش تصدی گری های دولت به منزله شرط لازم برای حل و فصل مشکلات اقتصادی کشور و تامین نیازهای اساسی مردم
- برتری دادن به امر توزیع درآمد و عدالت اجتماعی، بدون تکیه بر افزایش تولید، رشد اقتصادی، ارتقای کارایی و بهره وری به منزله عامل اصلی بالا بردن سطح زندگی و تامین رفاه و عدالت اجتماعی
- غلبه باورهای درونگرای متکی به اقتصاد بسته و خودکفایی در حوزه های مهمی چون کشاورزی، صنعت، علوم و تکنولوژی در شرایط ناگزیر ادغام غیرمتقارن اقتصاد ایران با اقتصاد جهانی از طریق نفت
- تلقی بازار به منزله ایدئولوژی اقتصادی و نه ابزاری برای تخصیص منابع و توسعه و پیشرفت
- باور به گسترش کنترل و دخالت های دولت در حوزه های اقتصادی چون سهمیه بندی، قیمت گذاری، مقررات ناظر بر عملکرد بازار کار، اعتبارات کنترل شده بانکی و... بدون توجه به اثرات آن در ایجاد اختلال و اعوجاج در بازارها و عملکردهای اقتصادی.
کاهش اندازه دولت یکی از مهم ترین اهداف سند چشم انداز و برنامه چهارم و سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. برای اندازه گیری حجم فعالیت های دولت از شاخص های مختلفی مانند نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی، نسبت بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی، نسبت مازاد (یا کسری) بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی و نسبت کل هزینه های دولت به تولید ناخالص داخلی استفاده می شود. بر اساس این شاخص ها حجم دولت در جدول منعکس شده است. بر اساس اطلاعات جدول فوق اندازه دولت در این سال ها بر حسب هر سه شاخص روند فزاینده داشته است. ستون ششم جدول نشان می دهد در سال ۱۳۸۴ نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی به رقم نگران کننده ۷/۹۷ درصد رسیده است. همچنین بر اساس ستون پنجم جدول نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی از ۲/۳۱ درصد در سال ۱۳۸۳ به ۴/۳۷ درصد در سال ۱۳۸۴ افزایش یافته است. آخرین ستون جدول نیز افزایش ۸۷ درصدی در نسبت هزینه های دولت به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۸۴ نسبت به ۱۳۸۳ را نشان می دهد.

اسماعیل صفرزاده
سید سعید وکیلی
http://thebankers.blogfa.com