خصوصی سازی; از حرف تا عمل

حرف زیبا در قوانین و مقررات کم نداریم اما متاسفانه وقتی نوبت به ارزیابی عملکرد می رسد، فقط به ارقام می رسیم. بررسی نکرده ایم که چرا این حرف های خوب در عمل محقق نمی شود. از خودمان سوال نمی کنیم بعد از گذشت سه سال از ابلاغیه اصل ۴۴ آیا کار واقعی هم شده است؟ از آنجایی که اعتنا به ساز و کارهای کارشناسی دقیق و علمی در دولت نهم به اندازه کافی صورت نمی گیرد، کارایی در این دولت پائین تر آمده لذا به نظر می رسد هدف خصوصی سازی سالها در عرصه اقتصاد کشور باقی خواهد ماند و این مهم نیازمند طراحی یک راهبرد درازمدت و انتخاب تکنیک های کارآمد است. معادله خصوصی سازی در ایران معادله پیچیده ای شده که همچون هزاران هزار معادله دیگر اقتصادی مساله پرحاشیه ای درست کرده است. اقتصاد انحصاری در اختیار دولت همان نقطه بحرانی است که سالیان بسیار اقتصاد ایران از آن رنج می برد. ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ در تاریخ اقتصاد ایران توسط مقام معظم رهبری نقطه عطف محسوب می شود اما حتی چنین تحول شگرفی نیز موجب نشد که خصوصی سازی واقعی (نه واگذاری سهام تحت نام سهام عدالت) که به عنوان انقلابی در اقتصاد به شمار می رود، توسط دولت شکل گیرد.
خصوصی سازی فرایندی است که طی آن کارایی مکانیسم بازار و دست نامرئی آدام اسمیت حیاتی دوباره می یابد، عملکرد فعالیت های اقتصادی دولت زیر سوال می رود و در نتیجه بخش عمومی (دولت) تصمیم می گیرد دامنه فعالیت های خود را محدود نموده و مالکیت یا مدیریت برخی از واحدهای اقتصادی تحت تملک خود را به مکانیسم بازار محول نماید. بسیاری از کارگزاران خصوصی سازی حتی در ارایه تعریف دقیقی از آن، با مشکل مواجه اند. خصوصی سازی در شکل ظاهری عبارت است از فرایندی که طی آن وظایف و تاسیسات بخش دولتی در هر سطحی به بخش خصوصی انتقال داده می شود. اما خصوصی سازی در مفهوم حقیقی به اشاعه فرهنگی در کلیه سطوح جامعه، اطلاق می گردد که دستگاه قانونگذاری، قوای قضائیه و مجریه و تمامی آحاد یک کشور باور کنند که کار مردم را باید به مردم واگذاشت; یعنی مردم بدون دخالت دولت ملزم به انجام وظایف و مسوولیت های مربوط به جامعه خود هستند و هیچ نهاد و قدرتی نمی تواند آنها را از انجام مسوولیت های شان بازدارد. خصوصی سازی را به عبارتی می توان استفاده بهینه از منابع کمیاب برای افزایش بهره وری تعریف کرد. خصوصی سازی تنها به معنای انتقال ظاهری و اعتباری مایملک دولتی به بخش غیردولتی نیست که البته این فرایند همیشه و در هر شرایط از طرف دولت می تواند برگشت پذیر باشد.
چنانچه کلیت نظام اقتصادی جامعه مبتنی بر اراده مردم باشد که به موجب آن برای مردم حق تصرف و مالکیت در عوامل تولید، دارایی، محصول، پورتفولیو و مواردی نظایر آن ایجاد کند، خصوصی سازی موفق و واقعی، محقق شده است .بنابراین تا زمانی که تعابیر مذکور از خصوصی سازی در باور یک جامعه حک نشده باشد، به فرض آنکه خصوصی سازی در شکل ظاهری خود هم محقق شود اما هیچ تضمینی برای استمرار و پایداری آن وجود نخواهد داشت.
تعبیر جدید موسسات بین المللی که در فرایند خصوصی سازی کشورها مشارکت می کنند، عبارت است از مردم را در فعالیت های اقتصادی مسئول کنیم. مردمی کردن سرمایه از راه خصوصی سازی، به ثبات اقتصادی کمک می کند و برای نظام بازار و بخش خصوصی حمایت های جدیدی ایجاد می کند. هدف گسترش مالکیت شرکت های دولتی نباید ما را از هدف مهم تر خصوصی سازی که همانا افزایش بهره وری و کارایی منابع انسانی و مادی جامعه است، غافل کند. خارج از مسائل نظری، در بسیاری از کشورهای درحال توسعه، در عمل مشاهده شده است که خصوصی سازی فرایندی سیاسی است تا اقتصادی.
خصوصی سازی در سال های پس از جنگ جهانی دوم به عنوان انقلابی اقتصادی در جهان شکل گرفته است. تجربیات جهانی نشان می دهد در آن دوران ملی شدن صنایع خود به عنوان نقطه عطفی شد تا تجربیات مختلف در عرصه خصوصی سازی شکل گیرد. در حقیقت نیل به اهداف توسعه طلبانه خود زمینه ای شد تا خصوصی سازی تجربیات گوناگونی را در جهان شکل دهد. در میان این تجربیات کشورهایی چون آلمان نمونه ای از تجربیات موفق خصوصی سازی است که آوازه موفقیت شان آنچنان در جهان پیچیده که حتی بسیاری از کشورهای جهان را برای قرار گرفتن در مسیر این فرآیند ترغیب کرده است.
خصوصی سازی یک روش متداول در بسیاری از کشورها و تکنیکی برای کاهش هزینه ها و فعالیت های دولت به سود بخش خصوصی برای ارتقای کارآیی دولت است. اما در به کارگیری آن باید به توانایی مالی، جایگاه دولتی و بخش خصوصی، تاریخ سیاسی و شرایط اقتصادی کشورها توجه داشت و براین اساس مشخص کرد که اساسا این ابزار می تواند مفید باشد یا نه. در صورت مثبت بودن پاسخ از چه روش هایی باید بهره جست و تا چه میزان باید این برنامه ها را تعمیق بخشید. حتی در صورت تایید استفاده از ابزار خصوصی سازی باید توجه داشت که اجرای موفق این برنامه مشروط به وجود بخش دولتی قوی برای برنامه ریزی، هماهنگی و نظارت اثربخش است. کم کردن حجم فعالیت و خصوصی کردن امور، زمانی کارساز خواهد بود که دولت یا سازمان اصلی، مقتدر، منضبط و هدفمند باشد. تنها در صورت داشتن بخش دولتی قوی است که می توان برنامه موفق خصوصی سازی را مطرح و اجرا کرد. یکی از مشکلات عمده، پیاده کردن این الگوها به ویژه در کشورهای در حال توسعه، نداشتن تجربه در عملیات بازار است.
پهنه اقتصاد جهانی امروز، دولت فربه را برنمی تابد. مناسبات پیچیده و متنوع در مقوله های مدیریت، تجارت، اقتصاد، جذب سرمایه خارجی و فناوری جدید، امکان آمیختگی با اقتصاد بین الملل بر تقویت دولت ناظر و کاهش نقش دولت مجری استوار است. در حال حاضر دولتهای مختلف جهان برای اداره کردن امور اقتصادی خود درمانده شده اند و یکی از راه های برون رفت از این معضلات، خصوصی سازی است.
اهداف خصوصی سازی باتوجه به ویژگیهای اقتصادی و موقعیت هر کشور با یکدیگر متفاوت خواهدبود. ولی به هرحال در همه کشورهایی که به خصوصی سازی پرداخته اند، هدف اصلی بهبود بخشیدن به اوضاع و شرایط اقتصادی است. در کنار این هدف اصلی اهداف دیگری نیز می تواند وجود داشته باشد که عبارتند از: افزایش بهره وری و تولید ملی، دستیابی دولت به منابع مالی بخش خصوصی، تشویق رقابت، افزایش رفاه ملی و افزایش کارایی فعالیت های اقتصادی، صرفه جویی درهزینه های دولت، ایجاد رونق در بازار سرمایه و گسترش فرهنگ مشارکت در کشور، جلوگیری از انحصارات آشکار و پنهان، جمع آوری نقدینگی و ایجاد نظام متعادل توزیع درآمد بین اقشار مختلف مردم.
اما دلایل خصوصی سازی چیست؟ برای خصوصی سازی دلایل متفاوتی ذکر شده است. شاخص ترین آن ها عملکرد ضعیف شرکت های دولتی در مقایسه با بخش خصوصی است. به طور معمول مشاهده شده که شرکت های دولتی به سبب پایین بودن بهره وری، هزینه های سنگینی را بر بودجه دولت تحمیل کرده و بار مالی دولت را افزایش می دهند. بنابراین یکی از راه های موثر کاهش کسری بودجه دولت، کاهش این هزینه ها توسط خصوصی سازی شرکت های دولتی است. با خصوصی سازی می توان کارایی آن دسته از دارایی هایی را که در بخش دولتی به طور بهینه مورد استفاده قرار نمی گیرند یا از بین می روند و هدر می شوند، افزایش داده و از اتلاف منابع ملی جلوگیری کرد و درنتیجه کیفیت مدیریت منابع ملی، افزایش می یابند. با اطمینان به عملکرد بخش خصوصی، ایجاد رقابت شدید میان بنگاه های اقتصادی، تکیه بر صادرات و تشویق سرمایه گذاری های خارجی می توان به بازارهای خارجی، فناوری مطلوب با سرمایه و منابع مورد نیاز دست پیدا کرد. دولت می تواند با خصوصی سازی شرکت های دولتی، درآمدهای نقدی خود را افزایش داده، ضمن آنکه به درآمدهای جدید مالیاتی - که درگذشته ایجاد و جمع آوری آن ها میسر نبود - دسترسی پیدا کند. همچنین با کاهش هزینه هایی که قبل از خصوصی سازی، شرکت های دولتی متحمل می شدند، کسری بودجه را کاهش دهد.
با پایان یافتن جنگ تحمیلی و بهبود اوضاع نسبی اجتماعی- اقتصادی، بسیاری از اقتصاددانان دلسوز کشور به رهبران سیاسی توصیه کردند که هرچه زودتر به سوی خصوصی سازی اقتصاد حرکت کرده و کنترل دولت بر اقتصاد را به حداقل ممکن کاهش دهند. بنابراین خصوصی سازی در کشور از سال ۷۰ و در راستای برنامه اول توسعه اقتصادی شروع شد. این سیاست در سالهای اولیه از روند بسیار پایینی برخوردار بود ولی در فاصله سالهای ۷۸ تا ۸۰ بر سرعت رشد آن اضافه شد.
در سال ۸۰ با تاسیس سازمان خصوصی سازی تحول مهمی در فرایند خصوصی سازی در کشور ایجاد شد. به طوری که در چهارماهه آخر سال ۸۰ باتلاش این سازمان ۲۰۱ میلیارد ریال از دارایی های عمومی به فروش رسید. بنابراین از ابتدای دهه ۷۰ تاکنون، شرکت های بسیاری از مالکیت دولتی خارج شده و به بخش خصوصی انتقال یافته اند. اما به دلیل افزایش سرعت و حجم سرمایه گذاری های دولتی در مقایسه با سرعت و حجم واگذاری ها طی این سال ها، در نهایت تصدی گری دولت، نسبت به گذشته افزایش چشمگیری یافته است. دولتی بودن بیش از ۸۰ درصد اقتصاد ایران موجب شده که زمینه های بروز مفاسد اقتصادی در اقتصاد مهیا شود و دولت عملا به عنوان رقیب بخش خصوصی دراقتصاد کشور ظاهر شود. لذا دولت باید نقش مجری گری خود را کاهش داده و به سمت نقش نظارتی قدم بردارد و با حذف کلیه انحصارات آشکار و پنهان زمینه لازم را برای کاهش رانت خواری در کشور ایجاد کند.
تاخیر و مقاومت مدیران دولتی در مسیر خصوصی سازی به دلیل تنگناهایی است که باید به صورت دقیق بررسی شود. نخستین دلیل برای مدیران در مسیر خصوصی سازی ترس و وحشت آنها از فضاسازی هایی است که توسط منتقدان خصوصی سازی در سالهای گذشته ایجاد شده است. این تاخیر تا جایی ادامه یافت که رهبر معظم انقلاب در خرداد ۸۴ و تیر ۸۵ درخصوص بندهای الف، ب و ج اصل ۴۴ قانون اساسی، طی دو فرمان جداگانه به روسای سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت، خواستار واگذاری هشتاد درصد از سهام بنگاه های دولتی به بخش غیردولتی و شکستن انحصار دولتی شدند.
براساس اصل ۴۴ موارد زیر باید اعمال گردد:
۱) دولت حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ قانون اساسی را ندارد و موظف است هرگونه فعالیتی را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد، حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالانه حداقل ۲۰ درصد کاهش فعالیت) به بخش های تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.
۲) سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور باید تا پایان برنامه پنجم توسعه به ۲۵ درصد افزایش یابد که این کار به منظور ایجاد اشتغال مولد و تحت پوشش قرار دادن سه دهک اول جامعه به منظور فقرزدایی می باشد.
۳) واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ قانون اساسی به بخش های خصوصی شرکت های تعاونی سهام عام و بنگا ه های عمومی غیردولتی مجاز اعلام گردید.
بنابراین آنچه در سیاست های کلی اصل ۴۴ تبیین شده، خصوصی سازی عادلانه است. یعنی از یک سو دفاع از کارایی اقتصادی و افزایش ثروت ملی و از سوی دیگر عدالت اجتماعی و توزیع ثروت و دارایی ملی.
مزایای خصوصی سازی برای کسی ناشناخته و پوشیده نیست. اما چه مواردی را باید در نظر داشت تا موفقیت حاصل شود. بحث سیاستهای اصل ۴۴ فقط بحث واگذاری ها نیست. بلکه بحث آزاد سازی ها نیز هست و بحث رقابت و انحصار وجود دارد.
خصوصی سازی همواره به کارآیی بیشتر نمی انجامد و موفقیت برنامه های خصوصی سازی به پیش شرط هایی نیاز دارد. همچنین در راه توفیق برنامه ها موانع متعددی از جمله نداشتن زیربنای مالی مناسب و امکانات لازم برای خصوصی سازی وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد تا امکان دستیابی به هدف ها تسهیل شود. اما برای اجرای خصوصی سازی متاسفانه در عمل مخالفانی هم وجود دارد. بیشتر این مخالفان افرادی هستند که با اجرای این سیاست ها، منافعشان قطع یا اختیارات مدیریتی آنان محدود خواهد شد. پس نباید انجام خصوصی سازی به آن ها واگذار شود، کسانی که از لحاط ایدئولوژیکی مدافع سرسخت اقتصاد دولتی و اشتراکی اند هرگز نمی توانند به اصول خصوصی سازی وفادار بمانند. خصوصی سازی این نیست که بنگاهی را دولت به تامین اجتماعی بفروشد یا سهام آن را به کارکنان واگذار کند، این خصوصی سازی کارآمدی در پی ندارد.
در پایان باید گفت خصوصی سازی امر مبارکی است و باید اموری که از عهده مردم و بخش خصوصی ساخته است به آنها واگذار گردد. اما اولا آثار و پیامدهای هر واگذاری باید قبلا بطور دقیق ملاحظه شود و ثانیا حفظ تدریج در واگذاری بعنوان یک اصل مهم مورد توجه قرار گیرد. در ایران گاه با توجه به شرایط همه چیز در انحصار دولت قرار گرفت و گاه با شعار واگذاری همه چیز به بخش خصوصی، یک فضای رانتی در اقتصاد کشور رقم زده شد. این افراط و تفریط ها فرصت های زیادی را از مردم سلب کرد و کشور در دوران گذار از اقتصاد سنتی و نیمه صنعتی به سمت ورود به بازارهای جهانی و رقابت در این عرصه است. بیش از همه نقش دولت در طرح ریزی یک استراتژی درست به ویژه در بخش اقتصادی کشور با محوریت صنعت اهمیت می یابد. برای خصوصی سازی موفق، باید نگرش ها اصلاح و از سازوکارهای صحیح خصوصی سازی استفاده کرد.
خصوصی سازی به تنهایی یک هدف نیست بلکه وسیله ای است برای رسیدن به اهدافی از قبیل افزایش کارایی و رشد سریع تر اقتصادی. بنابراین افزایش کارایی تولیدی، کاهش دخالت های دولت در تصمیم گیری های اجرایی و رها کردن مسوولان دولتی از دخالت های بیش از اندازه در جزئیات کارهای اجرائی و در عوض تمرکز بر مسائل و سیاست هایی که برای حیات ملی کشور ضروری اند، از منافع بسیار مهم خصوصی سازی به شمار می آیند. فرآیند تصمیم گیری اقتصادی در کشور ما در سیستم دولتی حکومتی مشکل دارد. مورد دیگر ناهماهنگی هاست. در یک موضوع واحد یک وزارت خانه یک حکم دارد وزارت خانه دیگر نظر دیگر ناهماهنگی به فعال اقتصادی پیام توقف می دهد. کسی که قصد سرمایه گذاری دارد باید در فضای کسب و کار کاملا مشخصی باشد. زمانی که سرمایه گذار ثبات در سیاست ها و علائم اطمینان بخش برای سرمایه گذاری نداشته باشد، صبر می کند و امکانات خودش را در جای دیگری به کار می برد یا اگر داخل کشور فعالیت می کند در بخش هایی مثل کارهای زود بازده به سرمایه گذاری می پردازد. ما در به میدان آوردن بخش خصوصی از خود این بخش استفاده نمی کنیم. نفس ساختار شرکت های دولتی در بخش واگذاری ها سبب کند شدن سرمایه گذاری می شود. خیلی از شرکت های دولتی به دلیل نفس ساختاری، زمینه سرمایه گذاری را از بین می برند.

نویسنده : عباس محتشمی

منبع : روزنامه مردم سالاری