آیا مالکیت نفت باید عمومی شود

وابستگی اقتصاد ایران به نفت از جمله مسائلی است که با آثار و تبعات منفی فراوانی که به همراه دارد، از دید اقتصاددانان همواره پدیده یی مذموم تلقی شده است. شرایط موجود کشور که به روشنی مبین پدیداری آثار بیماری هلندی است بار دیگر سبب شده که این موضوع به یکی از مسائل اقتصادی روز تبدیل شود. شکی نیست که صرف وجود منابع حاصل از فروش این ثروت طبیعی پدیده مذمومی نبوده و این تبعات منفی تخصیص ناکارای منابع حاصله از این محل است که از آن با عنوان نفرین نفت یاد می شود.
در میان رهبران بسیاری از کشورهای صنعتی، تحلیلی وجود دارد که قرار داشتن منابع انرژی در مناطق جغرافیایی که اقتصادهای آنها فاقد هرگونه توان تولید و رقابت صنعتی است را «ناعادلانه» تلقی می کند. اما به نظر می رسد آنچه در عمل روی می دهد باعث ایجاد نوعی از تقسیم کار جهانی شده است که کشورهای دارنده منابع انرژی به مصرف کنندگان بی دردسر و خوش اخلاق محصولات دنیای صنعتی تبدیل شده و در ازای آن نیاز انرژی این بخش از دنیا را تامین می کنند. امید است که این گزاره موجب سوءتفاهم نشده و تداعی گر «شعار» غیرکارشناسی «خودکفایی» نباشد. منظور از طرح این گزاره متذکر شدن ناتوانی بسیاری از کشورهای نفت خیز در کسب سهمی مولد در تقسیم کار جهانی است. سوال بسیار مهمی که نیاز به پاسخ دارد و البته بارها به آن پاسخ داده شده است به این امر باز می گردد که چرا باید کشورهایی که از منابع سرشار انرژی برخوردارند صرفاً به فروش ثروت و مصرف منابع حاصل از آن بپردازند. به عنوان مثال، نگاهی به ترکیب تجارت خارجی کشور به خوبی نشان می دهد که چه تفاوت ماهوی و تکنولوژیک عمیقی بین محصولات وارداتی و صادراتی ما وجود دارد. این تفاوت، مبین چیزی نیست جز نقشی که ایران در تقسیم کار جهانی کسب کرده است.
می توان فرضیه ساده اما قابل قبولی در مورد مکانیسم تخصیص منابع نفت در ایران طرح کرد. لازم است ذکر شود که ابعادی از مکانیسم مذکور، توسط دوست عزیزم، آیدین ریاحی، در مقاله یی از ایشان با عنوان «تورم به مثابه یک نهاد» طرح شده است. نقطه شروع تشریح این مکانیسم را نهاد مالکیت نفت در کشور قرار می دهیم. مقدار قابل توجهی درآمد نفتی وجود دارد که در اختیار حاکمیت، به طور خاص قوای مجریه و مقننه، قرار داشته و هر جریانی که بتواند در انتخابات پیروز شود در مورد نحوه تخصیص این منابع تصمیم می گیرد. نکته دیگر آنکه مردم، این منابع را متعلق به خود می دانند؛ چراکه مدت ها است لفظ «ملی» در مورد آن به کار می رود. امکانات مالی حاصل از منابع ایجاد شده در نتیجه فروش نفت در بسیاری از مقاطع به حدی است که به راحتی بودجه دولتی مداخله گر و بزرگ را تکافو می کند. چنین شرایطی به معنی وجود مطالبات اقتصادی بالقوه از حاکمیت در میان مردم از یک سو و توان رقابت جریان های سیاسی در جهت تامین این مطالبات با استفاده از رانت نفت از سوی دیگر می شود.
در تمامی دموکراسی ها، خواه انواع پیشرفته آن و خواه دموکراسی های جوان و پر اشکال، با صرف نظر از مبانی ایدئولوژیک شرکت مردم در انتخابات، می توان بازاری در نظر گرفت که در آن رای آحاد اجتماعی مبادله می شود. طرف عرضه این بازار را آحاد اجتماعی دارای حق رای و طرف تقاضای آن را جریان ها و احزاب سیاسی تشکیل می دهند. قیمت خرید رای در این بازار عبارت است از خالص ارزش کالای عمومی ارائه شده توسط دولت. منظور از خالص ارزش کالای عمومی عبارت است از رضایتمندی که مردم از فعالیت های حاکمیت کسب می کنند منهای منابعی که از سوی مردم در اختیار دولت قرار می گیرد. در یک نظام اقتصادی که منابع مالی دولت آن درون زا بوده و از محل درآمدهای مالیاتی تامین می شود، در اغلب موارد محاسبه این ارزش خالص بسیار ساده است، هم برای جریان های سیاسی رقیب و هم برای مردم؛ زیرا می توان ادعا کرد، عنصر نااطمینانی در محاسبه این ارزش چندان دخیل نیست؛ حداقل دو طرف این بازار می توانند با تقریب خوبی در مورد آنکه در نتیجه اجرای یک شعار انتخاباتی در حوزه اقتصاد، مثلاً بهبود نظام خدمات درمانی عمومی، با افزایش رفاه مواجه می شوند یا وضعیت رفاهی آنها بدتر خواهد شد، قضاوت کنند. در طرف عرضه برگه رای، موضوع بسیار روشن است. هر تصمیم گیرنده به راحتی می تواند افزایش رفاه ناشی از مواجهه با سیستم خدمات درمانی فراگیرتر را با کاهش رفاه ناشی از افزایش نرخ مالیات مقایسه کرده و در مورد رای خود تصمیم بگیرد.
در طرف تقاضای برگه رای نیز، هر حزب یا جریان سیاسی، افزایش رفاه حاصل از رانت اقتصادی و سیاسی حاصل از حضور در صندلی قدرت را با کاهش رفاه ناشی از هزینه های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی گسترش نظام خدمات درمانی با استفاده از مالیات ستانی بیشتر مقایسه می کند. به این ترتیب، فرآیند تصمیم گیری سیاسی در چنین اقتصادهایی از رنگ عقلایی بارزی برخوردار است که می توان یکی از مهم ترین عوامل آن را نبود یا ضعف اثر عنصر نااطمینانی بر تصمیم گیری افراد دانست.
در مقابل، فرآیندهای انتخاباتی در کشورهایی که منابع مالی حاصل از فروش منابع طبیعی آنها در اختیار حاکمیت منتخب در انتخابات قرار دارد، به شدت تحت تاثیر عنصر نااطمینانی است. در چنین اقتصادهایی مردم، یک بار و برای همیشه، اختیار تخصیص منابع حاصل از فروش ثروت(نفت) ملی را به دولت واگذار کرده اند بدون آنکه در هنگام اتخاذ این تصمیم در مورد ارزش آن در طول زمان اطلاعی داشته باشند. به عبارت دیگر، مردم چنین جوامعی نمی توانند میزان کاهش رفاه خود در اثر قرار دادن منابع ثروت خدادادی در اختیار دولت ها را محاسبه کنند؛ زیرا در اغلب مواقع، پیش بینی قیمت این منابع، به خصوص در مورد نفت، غیر ممکن است. به همین دلیل می توان ادعا کرد در چنین اقتصادی، رای دهنده عقلایی جریان سیاسی را بر خواهد گزید که شعارهای انتخاباتی آن متناظر با دسترسی بیشتر به کالاهای عمومی یا احیاناً خصوصی بیشتری باشد. با توجه به غیر قابل پیش بینی بودن قیمت نفت، این عنصر نااطمینانی در طرف تقاضای برگه رای نیز وجود دارد؛ یعنی جریان های سیاسی نیز به دلیل ناتوانی در پیش بینی منابع مالی خود ناچارند بر اساس حدس و گمان در مورد منابع مالی که در صورت پیروزی در اختیار خواهند داشت، برنامه های اقتصادی (اگر برنامه یی وجود داشته باشد) خود را اعلام کنند. از سوی دیگر تمامی آحاد اقتصادی به خوبی واقفند که اگر قیمت نفت کاهش یافته و منابع بودجه یی دولت تحلیل رود بازخواستی در مورد چرایی عدم تحقق شعارها قابل طرح نیست؛ زیرا جریان سیاسی حاکم با استناد به اینکه منابع مالی محدودی در اختیار دارد، مسوولیت ضعف در ارائه کالای عمومی(یا خصوصی) را نخواهد پذیرفت.
طبیعی است که چنین ساز و کاری به افزایش ریسک پذیری جریان های سیاسی در هنگام طرح شعارهای انتخاباتی منجر شده و مسابقه «بخشش از کیسه خلیفه» به راه افتد، آنچه که بعضاً از آن با عنوان «پوپولیسم اقتصادی» یاد می شود. شاید تشبیه رقابت جریان های سیاسی در عرصه انتخابات به «بخت آزمایی » سخن گزافی نباشد.
البته این موضوع نیز قابل طرح است که جریان های سیاسی به دلیل برخورداری از نظرات گروهی نخبه، نسبت به عامه مردم، قدرت پیش بینی دقیق تری در مورد قیمت های آتی نفت را دارند و از این جهت یک گام از مردم جلوتر هستند. عمل این نظام سیاسی سبب ایجاد اریب به سمت طرح شعارهای اقتصادی فراتر از میانگین منابع بودجه یی دولت، با در نظر گرفتن توزیع احتمال خاصی برای قیمت نفت، خواهد شد و لذا مردم که خالص ارزش خدمات دولتی ارائه شده، در صورت تحقق شعارها، را مثبت ارزیابی می کنند مشتاقانه به سمت جریان سیاسی گرایش می یابند که «حاتم بخشی» فربه تری را وعده می دهد.
در مورد آثار اقتصادی عملکرد چنین ساز و کار سیاسی، بسیار سخن گفته شده و تقریباً اجماع قابل توجهی راجع به ایجاد بیماری هلندی، در هنگام افزایش قیمت نفت، و بروز رکود تورمی، در زمان کاهش قیمت نفت، وجود دارد. سوال مهم آن است که آیا راهی برای اصلاح ساز و کار سیاسی که مسبب چنین عملکرد اقتصادی است وجود دارد؟
با توجه به آنکه در این نوشته از منظر نقش نااطمینانی به ارزیابی رفتار مردم و جریان های سیاسی در حوزه انتخاب عمومی پرداخته شده است، آنچه که به عنوان راهکار پیشنهاد می شود نیز در جهت کاهش اثر عنصر نااطمینانی بر رفتار آحاد اقتصادی در حوزه انتخاب عمومی خواهد بود. همان طور که ذکر شد، نقطه کلیدی در ایجاد ساز و کار سیاسی فعلی، مالکیت دولتی منابع نفت در کنار پیش بینی ناپذیری قیمت آن است که سبب می شود مردم و جریان های سیاسی در مورد ارزش آنچه که به عنوان منابع مالی از سوی مردم به دولت انتقال می یابد، با کمبود اطلاعات جدی روبه رو باشند. بر این اساس، می توان مکانیسمی را مناسب دانست که توان اعمال نظر مداوم آحاد اقتصادی بر میزان منابع مالی که مایلند در اختیار دولت قرار گیرد، را به همراه داشته باشد. چنین ساز و کاری به ایجاد یک مکانیسم کنترلی مناسب منجر می شود که انگیزه رقابت جریان های سیاسی برای استفاده حداکثری از وعده های مبتنی بر درآمد نفت را بسیار کاهش خواهد داد.
انتقال مالکیت شرکت ملی نفت به آحاد مردم و شرکت تمامی ایرانیان در مجمع عمومی این شرکت، یکی از پیشنهادهایی است که به کرات در مورد آن بحث شده است. یکی از گزینه ها در این راستا می تواند انتخاب مجمع عمومی شرکت ملی نفت توسط مردم و فعالیت این شرکت در قالب قانون تجارت باشد.
در این صورت ارتباط مالی بین حاکمیت سیاسی(دولت و مجلس) و شرکت نفت تحت تملک مردم از حالت رئیس و مرئوسی فعلی خارج شده و نوعی تضاد منافع بین این دو نهاد ایجاد خواهد شد. تحت چنین شرایطی، انتقال هر نوع منابع مالی از محل فعالیت شرکت نفت به دولت در قالب استقراض صورت گرفته و مجمع عمومی می تواند کنترل مناسبی بر مقدار آن اعمال کند. از سوی دیگر علاوه بر مجلس و دولت، نهاد دیگری وجود خواهد داشت که می تواند در مورد آثار اقتصادی سیاست های اجرایی در کشور قضاوت کرده و از این جهت، حتی در صورت همراهی دولت و مجلس برای اجرای سیاست های انبساطی مبتنی بر منبع دلارهای نفتی، نهاد دیگری می تواند عملاً چنین سیاست هایی را به چالش کشد. در چنین ساختاری، اثر نااطمینانی ذکر شده در مورد ارزش خالص فعالیت های حاکمیت کاهش خواهد یافت چرا که هر جریان سیاسی در جریان انتخابات، ناچار است حداقل در مورد نسبتی از بودجه که از محل منابع حاصل از فروش تامین خواهد شد شفافیت به خرج دهد. به این ترتیب آحاد اقتصادی خواهند توانست ارزش خالص کالاها و خدمات ارائه شده توسط دولت را با تقریب بهتری محاسبه کرده و جریان سیاسی مورد نظر خود را انتخاب کنند.
ممکن است این ایراد وارد شود که مردم، تنها در صورتی نسبت به دارایی خود در شرکت نفت، احساس تملک می کنند که بتوانند به درآمدهای دلاری ناشی از فعالیت این شرکت به طور مستقیم دسترسی داشته باشند.
در این خصوص می توان چنین عمل کرد؛ برای هر سهامدار یک حساب دلاری افتتاح شده و سود «توزیع شده شرکت» به آن حساب واریز شود. هر فرد می تواند در مورد آنکه سود توزیع شده در این دوره را در حساب خود نگاه داشته یا آنکه آن را برای افزایش سرمایه و در نتیجه افزایش سهم خود از دارایی های شرکت نفت، در اختیار شرکت قرار دهد تصمیم بگیرد. در کنار این مکانیسم انگیزشی، می توان یک سیستم مالیاتی نیز طراحی کرد که افراد برای برداشت از حساب دلاری خود و تخصیص آن به نیازهای روزمره، ناچار به پرداخت درصدی مالیات باشند. مبنای فلسفی دریافت این مالیات نیز می تواند استناد به حقوق نسل های آتی از ثروت نفت باشد که احتمالاً در صورت خرج شدن منابع مذکور توسط دولت در بخش های بهداشت و آموزش عمومی یا توسعه زیرساخت های تولید، به شکل مناسب تری محافظت خواهد شد. نرخ مالیات پرداختی در این ساز و کار، پارامتر دیگری است که به کاهش نااطمینانی آحاد اقتصادی در مورد ارزش خالص فعالیت های دولت، یاری خواهد رساند زیرا هر جریان سیاسی باید در هنگام رقابت های انتخاباتی، موضع خود پیرامون نرخ مذکور را روشن کند.
مرور این ساز و کار نشان می دهد که برای حاکمیت، دو گزینه در جهت بهره مندی از منابع حاصل از فروش نفت وجود دارد؛ استقراض از شرکت نفت و مالیات ستانی از افرادی که مایل به هزینه کردن دلارهای نفتی خود هستند. طبیعی است به دلیل تضاد منافع بین شرکت نفت تحت تملک مردم با دولت و مجلس، گزینه استقراض، هزینه های بالایی دارد و از سوی دیگر به دلیل آنکه مردم اثر رفاهی پرداخت مالیات را مستقیماً حفظ می کنند، جریان های سیاسی مایل به کاهش نرخ آن خواهند بود. به نظر می رسد اجرای چنین سیاست اصلاحی در شرایط فعلی کشور، از منظر دیگری نیز مفید باشد چرا که با توجه به فشار مالی که می تواند به طور بالقوه بر دولت اعمال شود، حاکمیت انگیزه کافی برای اجرای مناسب بخش مربوط به خصوصی سازی سیاست های کلی اصل ۴۴ و ایجاد حداکثر درآمد از این محل را نیز خواهد یافت. به این ترتیب تزریق درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران، در یک چارچوب عقلایی صورت خواهد گرفت و به تدریج جریان های سیاسی به فکر اجرای برنامه های اقتصادی مبتنی بر توسعه پایه مالیاتی درون زا افتاده و سیاست های محرک رشد اقتصاد رقابتی و کارایی اقتصادی به اجرا گذاشته خواهند شد.

یاشار حیدری

منبع : روزنامه اعتماد