مسئولیت مدنی

این نوشتار به بررسی معنا و مفهوم مسئولیت مدنی و تبیین ابعاد مهم آن پرداخته و آن را مورد نقد قرار می دهد چون حقوق شهروندی درسایه نهادینه شدن مسئولیت مدنی دولت جامع عمل خواهد پوشید قبل از كاوش در ویژگی های مسئولیت مدنی دولت ضرورت دارد ابتدا به بررسی مفهوم مسئولیت مدنی دولت پرداخته شود.
گرچه تعاریف گوناگونی از مسئولیت مدنی دولت از ناحیه حقوقدانان ارائه شده اما در یك جمع بندی می توان گفت مسئولیت مدنی دولت عبارت است از مسئولیت ناشی از اعمال دولت اعم از این كه مسئولیت مبتنی بر تقصیر بوده و یا نبوده و خواه در اثر نواقص سیستم اداری و با خطای عوامل انسانی باشد، بدیهی است تقصیر شخصی مستخدم دولتی خارج از شمول تعریف فوق بوده و مستثنی است و براین اساس باید ساختار قوانین حقوق كشور به صورت شفاف مسئولیت مدنی دولت را پذیرفته تا شهروندان بتوانند با تكیه بر چنین قوانینی، حقوق شهروندی خویش را استیفا كنند زیرا با رشد فزاینده تكنولوژی و عوارض ناشی از آن بحران های ناخواسته از خدمات انحصاری دولت به شهروندان وارد می شود كه می باید با راهكارهای قانونی شفاف جبران شده تا جامعه از نتایج زیانبار اجتماعی و اقتصادی آن مصون بماند.
قانون به خاطر تنظیم روابط میان افراد جامعه و جلوگیری از مخاطرات ناشی از خواسته ها و آزمندی های متنوع و متكثر افراد جامعه است ضرورت ها و منافع مشترك افراد جامعه حكومت را برآن داشته تا به نمایندگی از جامعه قانون را اجرا كند و برای آنكه اجرای قانون تضادی در تعامل حاكمان و مردم ایجاد نكند، ضرورت پیدایش میثاق تقسیم كار و مسئولیت كارگزاران با عنوان قانون اساسی، به وجود آمده است و این امر موجب بازشناسی مسئولیت فرمانروایان و فرمانبرداران شده و آن گاه مسئولیت مدنی دولت پا به عرصه اجتماعی نهاد كه از جهات گوناگون قانون مندی جامعه و حاكمیت قانون را در سطحی كلان مطرح می كند و از دیگر سو راهكارها و حقوق و همكاری دولت و مردم را شفاف و قابل اجرا می سازد. با توجه به این كه مسئولیت مدنی دولت در جامعه حقوقدانان چالش های ابهام انگیزی پدید آورده، نگارنده امید دارد كه شاهد برگزاری همایش های علمی برای نقد و بررسی این مفهوم سرنوشت ساز از سوی اساتید حوزه و دانشگاه و وكلای دادگستری و قضات باشد و از طرفی چون این موضوع شاكله موضوعات مهم حقوق شهروندی و مردم سالاری دینی را تشكیل می دهد، حمایت علمی و عملی از سوی صاحب نظران را می طلبد تا گامی بلند در زمینه تقویت حوزه مسئولیت مدنی دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پیرامون این مباحث حقوقی فراهم شود. موجودیت مسئولیت مدنی در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی مسلم است اما مسأله اصلی این است كه این موجودیت چرا مغفول مانده است. زیرا پیش ازاین موضوع گاهی از سوی دولت به صورت رسمی پذیرفته شده و گاهی نیز وجود آن به دلیل شفاف نبودن و اجمال و سكوت قانون، مورد تردید قرار گرفته است. در این صورت تنها راه سامان یافتن این قضیه تدوین قوانین جامع و كامل با توجه به واقعیات و آزموده های عصری بوده كه می تواند این ابهامات را برطرف سازد البته قابل ذكر است كه گاهی دولت درمسیر شتابان توسعه اقتصادی و سیاسی عذر آورده و مسائل اقتصادی و سیاسی را بر مسئولیت مدنی دولت ترجیح داده و در عمل مانع ظهور و گسترش مسئولیت مدنی شده اند پویایی و استحكام مشاركت مردمی در همین مفهوم نهفته است كه شهروندان از حداقل حقوق برابر با مسئولان در عرصه های مختلف برخوردار باشند وگرنه چه بسا دولت تمایلی به اجرای داوطلبانه این حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در این رابطه فراهم كردن زمینه توسعه و افزایش تحقق مسئولیت مدنی دولت هم از نظر علمی و هم از نظر عملی است. سهم دولت نیز در این میان به رسمیت شناختن و نهادینه كردن آن است و لازمه جامعه زنده، پویا و متكامل نیز وجود دولت مقتدر و كارآمد است.
مسئولیت مدنی دولت در قبال شهروندان حوزه ای از مسئولیت در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی محسوب می شود. بویژه در عرصه هایی از زندگی صنعتی امروزی كه دولت فعالیت انحصاری كامل دارد. به نحوی محسوس و شفاف تر است. مردم در یك ارتباط قهری از خدمات دولت بهره مند و به همان نسبت از نتایج زیان بار آن برخوردار می شوند و در این فرآیند زیان دیدگان اسباب و وسایل تحقیق و اطمینان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختیار ندارند. زیرا از این سو توانایی علمی و ابزار و اذن تحقیق سلامت خدمات ارائه شده از سوی دولت را در اختیار نداشته و از سوی دیگر این تحقیق، منطق اجتماعی و ضمانت اجرایی ندارد و در نظام های مختلف سیاسی این امر از وظایف تعریف شده دولت بوده و تابع مقررات قانونی خاص است. در اصل یكصدوهفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این منطق اجتماعی به صراحت در یك چارچوب مستوفی تعریف شده و برای رسیدگی به شكایات و خسارات وارده به افراد و بررسی عملكرد سازمان های دولتی، مراجع و نهادهای مشخصی پیش بینی شده است. دولت به عنوان یك شخصیت حقوقی كلان در همه زمینه های اجتماعی و اقتصادی برنامه ریزی داشته و برای پیشبرد اهداف خویش وسایل و ابزارهای فنی و تكنولوژی مختلفی را به خدمت می گیرد. مؤسسات دولتی در انجام وظایف تعریف شده در عرصه های مختلف امكان ارتكاب خطا و اشتباه و سهل انگاری و ترك فعل را دارند. بدین جهت اصل ۱۶۷ قانون اساسی، قوه قضائیه را ملجأ زیاندیدگان اعلام كرده است و تدارك و جبران ضررهای عمده فقط از عهده دولت برمی آید. اگر به این گزاره ها آموزه های دینی و تكالیف شرعی نیز افزوده شود، هرگونه شك و شبهه ای را در مورد مسئولیت مدنی دولت برطرف می كند.
جایگاه مسئولیت مدنی دولت در فقه
دین مبین اسلام به عنوان آخرین شریعت و كامل ترین رسالت الهی برای همه قسمت های زندگی اجتماعی انسان ها تعیین تكلیف كرده و در حوزه مسئولیت مدنی دولت نیز منابع معتبر فقهی بیشتر از ۲ جهت تأكید داشته است.
۱) نخست این كه در یك جامعه دینی و مكتبی انسان با تكیه بر اصول و آرمان های قوی دینی خودش را فقط یك شهروند نمی داند بلكه افراد جامعه دینی به تكالیف و مسئولیت ها و تعاملات اجتماعی نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعی بلكه با توجه به ارتباطات قوی مكتبی و آرمانی نیز توجه دارند كه نتیجه آن التزام واقعی افراد به تكالیف و مسئولیت هاست و همچنین مسئولان و حاكمان نیز بر همین منهج سلوك كرده و احساس دین و ادای وظیفه نسبت به شهروندان دارند.
۲) دیگر این كه چون تشكیل حكومت و اداره قانونمند جامعه از اهم اصول رسالت دینی به شمار می رود، فقه درباره تنظیم و تبویب حقوق و تكالیف افراد جامعه و مناسبات آنها با یكدیگر و از دیگر سو هماهنگی و تعیین حد و مرز حاكمان در مسئولیت های محوله و برای ادای حقوق مردم نقش اساسی ایفا می كند. تكالیف و حقوق شهروندی از حقوق و تكالیف ایمانی در یك جامعه دینی سرچشمه می گیرد و در این صورت، فرض وجود جامعه دینی مستلزم فرض مسئولیت مدنی دولت در این نگرش فقهی خواهد بود.
در حقوق عمومی همان طور كه دولت حق و تكلیف بر شهروندان دارد از سوی دیگر شهروندان به همان موازات حق و تكلیف بر دولت دارند اما حقوق مردم در مقابل دولت همواره برابر و مساوی در بخش اعمال حاكمیت و مسائل امنیتی نبوده است. چون در بسیاری از موارد دولت در رابطه با مردم در یك وضع تقدم و حالت امتیازی و اولویتی قرار دارد. به طوری كه دولت هرگاه اراده كند حق دارد به طور یكجانبه خود را بر شهروندان تحمیل كند. این حق و اولویت و تحمیل اراده و ایجاد تكلیف برای شهروندان، ناشی از این تفكر است كه دولت حافظ مصالح و منافع عمومی است و علت تفویض چنین حقی به دولت اختیار و وكالتی است كه مردم به دولت داده اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومی و شخصی، عدل و انصاف حكم می كند كه منافع عمومی بر منافع شخصی مقدم شمرده شود.
بنابراین دولت به موجب وكالتی كه از مردم دارد می تواند هر جا منافع افراد را منافی منافع جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجیح دهد و براساس حقوق و منافع عمومی مردم برنامه ریزی و اجرا كند.گرچه امروزه نوع تفكر ارزش كاربردی نداشته و عقیده بر این است كه هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند و اراده جبران زیان به بهترین وجه در قاعده زرین فقهی به نام قاعده «لاضرر» سرلوحه كار ما قراردارد، هدف این است كه مسئولیت مدنی و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده دولت نمی تواند از این قاعده مستثنا باشد. بویژه آن كه ماده ۵۶ قانون مجازات اسلامی كه در مقام اعمال حاكمیت بوده، علل موجهه جرم را موجب زوال مسئولیت كیفری دانسته و مشروط به این است كه امر آمر قانونی خلاف شرع نباشد. همان طور كه مأمور حق دارد و مكلف است كه قانونی بودن دستور را مورد بررسی قرار داده و در صورتی كه آن را مغایر و مخالف قانون یافت از اطاعت امر غیرقانونی خودداری كند. همچنین مكلف است كه شرعی بودن آن را مورد بررسی قرار دهد و چنانچه خلاف شرع بود، باید از اجرای آن امتناع كند. در این روند یك دستور خلاف قانون و خلاف شرع نمی تواند از علل موجهه جرم محسوب شود و شكی در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همین دلیل ماده «۵۷۴ق.م.ا» مأموری را كه از تحویل زندانی به مقامات قضایی خودداری كند، مسئول دانسته است، مگر آن كه ثابت كند به امر مافوق خود چنین عملی را مرتكب شده و از مصادیق «ماده ۵۸۰ ق.م.ا» است. از آنجا كه نهادهای دولتی در عصر حاضر بیشتر و شفاف تر در شكل اشخاص خصوصی در عرصه اجتماعی و اقتصادی ظاهر می شوند، ناگزیر فعالیت های گوناگون آنان زیان های مختلفی به شهروندان وارد می سازد كه ضرورت جبران آن هر روز بیشتر از قبل احساس می شود و دولت به بهانه های گوناگون به قلمروی تجارت و بازرگانی وارد شده و در این صورت قلمرویی را كه اختصاص به بخش خصوصی دارد، تصدی می كند. بنابراین در هنگام اجرای قانون و ارائه خدمات چنانه ضرر و زیانی به كسی وارد شود، دولت باید جبران كند.مانند لایحه قانونی نحوه خرید و تملك اراضی و املاك مورد نیاز برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی دولت مصوب ۱۳۵۸ كه به موجب آن دولت ملزم شده است در مقابل تملك اموال اشخاص خصوصی كه از اعمال حاكمیت ناشی می شود، بهای آن را به زیان دیده بپردازد و به موجب ماده ۱۱ قانون، مسئولیت مدنی اعمال حاكمیت موجب معافیت دولت از خسارت نیست. حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادی و ارائه خدمات و كالا نیز همانند روابط در حقوق خصوصی و روابط متقابل اشخاص حقیقی مطرح است. در این رابطه اصل بر تساوی افراد در مقابل دولت است. یعنی دو طرف در واقع مانند دو طرف یك رابطه موضوع حقوق خصوصی بوده و مانند دو طرف یك معامله از حقوق یكسانی بر خوردار هستند.
و نیز چنانچه فروشنده نمی تواند بدون رضایت خریدار اراده خود را به طرف مقابل تحمیل كند، دولت نیز در این فرایند نمی تواند شرایط را بر شهروندان بدون میل و رغبت آنان تحمیل كند. زیرا در این رابطه اعمال حاكمیت و مسائل امنیتی مطرح نیست. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقیقی مصالح امنیتی و حاكمیتی مطرح باشد، رابطه برابر جای خود را به رابطه ممتاز می دهد و دولت از موقعیت برتر بر خوردار می شود، زیرا فرض آن است كه مصالح امنیتی از اهمیت خاص برخوردار بوده و معادل نفع خصوصی شهروندان ندارد بلكه بر منافع مردم ترجیح دارد.
مبانی مسئولیت مدنی دولت
در این مقوله ۲ نظریه به صورت عمده قابل طرح است:
الف) مسئولیت مبتنی بر تقصیر
نظریه مبتنی بر تقصیر بر این اصل استوار است كه خواهان باید ثابت كند خوانده با ارتكاب خطا، زیانی به وارد كرده به عبارتی زیان دیده بتواند خسارات ناشی از عملكرد كاركنان اداره را كه موجب ضرر بوده اند، اثبات كند با این فرض كه دولت براثر نواقص سامانه اداری یا خطای كاركنان دچار تقصیر و با اثبات خطای كارمند، تقصیر دولت احراز می شود. در نتیجه دولت باید ضرر وارد آمده را جبران و در غیر این صورت هیچ مسئولیتی نخواهد داشت.
▪ مسئولیت مبنی بر تقصیر
هر گاه كارمند دولت مرتكب فعل زیانبار شود، دولت نه به سبب خطا یا مسئولیت كارمند كه به دلیل خطای خود به طور مستقیم عهده دار مسئولیت خواهد بود. یعنی عمل به دولت به طور مستقیم انتساب پیدا می كند، بدون ان كه در ابتدا كارمند مسئول خطا شناخته شود.
با توجه به این كه مفهوم دولت یك مفهوم اعتباری و انتزاعی بوده و در صورت اعمال دولت به وسیله افراد و اشخاص حقیقی انجام می گیرد. بنابراین در باره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نیز نظارت مختلفی مطرح است، آنچه ماحصل تظارب آرا و عقاید مختلف بوده و به نظر سازگاری بیشتری با واقعیات و پدیده های اجتماعی داشته و موافق عدالت نیز است، این است كه مسئولیت دولت را مستقیم غرض و فارغ از تقصیر اداری كارمند كه به عنوان عوامل اجرایی دولت انجام وظیفه می كند، خود دولت به طور مستقیم مسئول شناخته شود. در دفاع از این نظریه می توان چنین گفت كه دولت متشكل است از افراد و موجودات هوشمندی كه به عنوان اندام های آن عمل می كنند و انجام اعمال به وسیله دولت لامحاله به وسیله افراد و كارمندان انجام می گیرد و چون دولت حق انتخاب كارمند و تكلیف نظارت بر اعمال آنها را دارد، خطای عوامل اجرایی دولت در اثر گزینش نادرست و نظارت غیر مؤثر دولت بوده و در نتیجه تقصیر دولت مفروض است. البته استثنایی هم بر این نظریه وارد است و عبارت است از این كه تقصیر اداری و تقصیر شخص كارمند دولت قابل تفكیك بوده و باید بین آنها فرق قائل شد. هرچند كه تمایز این ۲ مقوله امری سهل و روشن نبوده و به نظر دادگاه و ملاك عرف است، اما به نظر می رسد تنها معیار مؤثر كاربردی در این قضیه این است كه هر خطایی كه از كارمند دولت در رابطه با غیر وظیفه اداری صادر شود، خطای شخصی تلقی شده و نامبرده خود مسئول عمل خویش است. حال كه مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت مورد بحث قرار گرفت برای تكمیل بحث شایسته است به طور اجمال به موضوع اركان مسئولیت نیز كه در این ارتباط است، پرداخت شود.
اركان مسئولیت مدنی دولت
مسئولیت مدنی دولت با وجود ۳ ركن اساسی قابل تحقق است:
الف) ضرر
ب) تقصیر
ج) رابطه سببیت.
با توجه به متون نصی و مراتب مفهومی قوانین جاریه كشور ضرر عبارت است از:
۱) ضرر مادی
۲) منافع قطعی الحصول
۳) زیان معنوی
▪ ضرر
وجود ضرر در تحقق مسئولیت مدنی دولت از ضرورت های قطعی به شمار می رود. هرگونه تجاوز عمدی یا خطاكارانه در اموال یا منفعت مالی كه از دست برود و یا به سلامت و حیثیت و عواطف شخص لطمه ای وارد آید، عنصر ضرر كه از اركان مسئولیت مدنی است، تحقق یافته است.
▪ ضرر باید مسلم باشد
قطعی و مسلم بودن ضرر آن را قابل مطالبه می كند یعنی شرط قابلیت مطالبه ضرر این است كه قطعی و مسلم باشد به تعبیری مدعی خسارت باید ثابت كند كه ضرر به او وارد شده است و به صرف احتمال ورود زیان، نمی توان دولت را به جبران آن خسارت محكوم كرد.
▪ زیان باید مستقیم باشد
در صورتی دادگاه مبادرت به صدور حكم خسارت می كند كه عمل كارمند دولت باید علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد و مدعی خسارت باید ثابت كند كه از عمل كارمند ضرر به او وارده شده و این ضرر بدون واسطه ناشی از انجام نشدن تعهد یا تأخیر آن یا تسلیم نشدن محكوم به بوده است.
ماده «۷۲۸ ق.آ.د.م» همگی اقسام ضرر در صورتی كه نتیجه مستقیم عمل انتسابی به دولت بوده و مسلم نیز باشد، قابل مطالبه است. ركن دوم مسئولیت مدنی دولت یعنی تقصیر مطابق ماده ۹۵۳ قانون مدنی دارای ۲ ضابطه اساسی یعنی تعدی و تفریط بوده و تحقق آن در این حوزه مصداق دارد هرچند كه این دو ركن به نوبه خود در تحقق مسئولیت مدنی دولت حائز اهمیت هستند. بنابراین تا زمانی كه ارتباط منطقی میان آن ۲ برقرار نشود به مثابه مواد خامی بوده كه نفسه افاده هیچ اثری نمی كنند و تنها وجود رابطه سببیت میان آنها می تواند فرآیند تحقق مسئولیت را تكمیل و اثربخش كند. از این رو در یك جمع بندی می توان گفت، با وجود ضرر و زیان و فرض تقصیر دولت و احراز رابطه سببیت میان آنها، ۲ مسئولیت مدنی موردنیاز برای اثبات تقصیر دولت تحقق پیدا می كند.
ب) مسئولیت بدون تقصیر
با توجه به این كه نظریه مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت در همه موارد جوابگو نبوده و در عمل مواردی پیش آمده كه ضرری از ناحیه دولت به افراد وارد شده است، پس زیان دیده بر اثر حادثه بی تكلیف مانده، در این صورت تكلیف چیست؟
با توجه به اصل كلی كه مقرر می دارد هیچ ضرری نباید بدون تدارك و جبران باقی بماند به تدریج وجدان عمومی جامعه به این سو سوق پیدا كرده كه برای دولت حتی در صورت فقد عنصر تقصیر نیز مسئولیت مدنی قائل شوند، هرچند كه پیدایش و رواج رسمی این نظریه مربوط به زمان طولانی نبوده است. بنابراین به عنوان یك نظریه مترقی تلقی و با توجه به گستردگی تعاملات اجتماعی یك ضرورت اساسی برای جامعه امروزی به شمار می رود. زیرا همین كه دولت زیانی به بار آورد باید آن را جبران كند، خواه كاری كه سبب ایجاد ضرر شده است، صواب یا خطا باشد. آن چه در این زمینه گفتنی است رابطه علیت میان كار دولت و ورود ضرر به دیگری است و علم حقوق باید بیش از هر چیز به احراز این رابطه بپردازد.

منبع : روزنامه ایران