سرنوشت یارانه‌های انرژی از لهستان تا ترکیه

در دهه ۱۹۵۰ با مطرح شدن تفکر توسعه و ضرورت توجه به شاخص‌های رفاه اجتماعی و کاهش فقر دخالت دولت‌ها در فعالیت‌های اقتصادی پررنگ‌تر شد.
در این دوران از دولت به عنوان پیش‌ران توسعه یاد می‌شد. این نقش را اقتصاددانان کلاسیک توسعه برای دولت تعریف کرده بودند و از آنجا که این گروه از نظریه‌پردازان لازمه توسعه اقتصادی را صرفا در سرمایه‌گذاری‌های کلان فیزیکی و زیرساخت‌های اقتصادی می‌دیدند، بیشتر دولت‌ها را به دخالت در این زمینه‌ها توصیه می‌کردند. ولی از دهه ۱۹۷۰ با شکل‌گیری تفکر محوریت انسان در توسعه، این آگاهی ایجاد شد که برای مواجهه با مسائل مبتلا به توسعه‌نیافتگی کشورها سرمایه فیزیکی کافی نیست و حداقل به اندازه سرمایه فیزیکی، مسایل و سیاست‌های اجتماعی و شکل‌گیری سرمایه انسانی هم ضرورت دارند. بنابراین در این دوره سیاست‌های حمایتی اجتماعی در قالب دولت‌های رفاه، سیاست‌های یارانه‌ای و... سرلوحه برنامه‌های توسعه کشورها قرار گرفت. آنچه در زمینه پرداخت یارانه‌ها مورد غفلت قرار گرفت، هدف‌گیری صحیح این سیاست‌ها بود؛ به نحوی‌که بیشتر کشورها یارانه‌ها را بصورت همگانی و عمومی پرداخت می‌کردند. اما در دهه ۱۹۸۰ به دنبال بحران بدهی‌ها و رکود جهانی و تقابل تجربه کشورهای شرق آسیا، امریکای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا، تاکید راهبردهای توسعه به سمت بهبود مدیریت اقتصاد و پذیرفتن نقش بیشتر نیروهای بازار تغییر کرد که در چارچوب این رویکرد جدید اکثر کشورها نسبت به اصلاحات در برنامه یارانه‌ها اقدام کردند.
دلیل عمده این کشورها جهت اجرای برنامه اصلاحات، پرهزینه بودن یارانه عمومی به جهت فراگیر بودن آن بود. با توجه به افزایش جمعیت و افزایش قیمت کالاها و خدمات در بازارهای جهانی بار مالی دولت افزایش قابل توجهی یافته بود. علاوه بر این ناکارآیی نظام توزیع دولتی و اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان از دلایل دیگر انجام اصلاحات بوده است.
بررسی‌های انجام شده در کشورهای منتخب نشان می‌دهد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط ویژه خود از شیوه خاص و یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف بهره جسته‌اند. غالب کشورها انتخاب خانوارهای فقیر را براساس آزمون وسع انجام داده‌اند. بدین‌گونه درآمد خانوارها به‌عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقین مورد استفاده قرار گرفته است که از آن جمله می‌توان از آمریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد.
همچنین بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که دولت‌ها عموما برنامه یارانه‌های قیمتی را بر پرداخت نقدی ترجیح داده‌اند. از آنجا که برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها در راس طرح تحول اقتصادی دولت قرار گرفته است، بررسی تجربه کشورهای مختلف در این زمینه می‌تواند برای سیاستگذاران راهنمای خوبی باشد. در راستای مطالب فوق گزارش حاضر به شرح زیر سازماندهی شده است. در ابتدا چگونگی پرداخت یارانه انرژی و نحوه اصلاح آن در کشورهای مختلف دیده شده است. در این قسمت به تجربه کشورهایی پرداخته شده است که از نظر ساختار اقتصادی شباهت نزدیکی با ایران دارند. بالاخص از آن جهت بر کشورهای منتخب بلوک شرق تاکید شده است که این کشورها به سبب سال‌ها برخورداری از نظام برنامه‌ریزی متمرکز و پیروی از سیاست‌های حمایتی ‌شباهت‌های بسیاری با وضعیت ایران داشتند. هدفمندسازی یارانه در این کشورها در قالب بسته سیاستی پیچیده‌ای برنامه‌ریزی شد که نه تنها اصلاحات اقتصادی بلکه اصلاحات زیربنایی در حوزه‌های سیاسی و اجتماعی را نیز شامل می‌شد. سپس تجربه کشورهای مختلف در زمینه پرداخت یارانه مواد غذایی و هدفمندسازی آن بررسی شده است؛ که در این قسمت تجربه کشورهای الجزایر، مصر، تونس و یمن مورد مطالعه قرار گرفته است.
● هدفمندسازی یارانه انرژی
حجم یارانه حامل‌های انرژی در کشور ما در مقایسه با متغیرهایی مثل بودجه دولت و تولید ناخالص داخلی بسیار بالاست. لذا در صورت هدفمندسازی آن و اصلاح قیمت حامل‌ها منابع قابل توجهی آزاد خواهد شد که دولت می‌تواند این منابع را صرف برنامه‌های توسعه‌ای و اجتماعی خود کند. در راستای اصلاح بهینه قیمت حامل‌ها یکی از روش‌های مناسب، بررسی تجربه کشورها در این زمینه است. در این بخش از گزارش به تجربه کشورهای منتخب در این زمینه پرداخته شده است.
▪ لهستان
هدفمندسازی یارانه انرژی در لهستان بخشی از برنامه اصلاحات اقتصادی پس از فروپاشی نظام سوسیالیستی را تشکیل می‌داد که موفق‌ترین برنامه در گروه کشورهای بلوک شرق بود. بر اساس بسته مزبور، پرداخت یارانه صنایع به روش شوک درمانی قطع شد. انضباط مالی دولت تحت کنترل شدید قرار گرفت، رشد تورمی دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزایش یافت. با حمایت صندوق بین‌المللی پول، پول ملی تضعیف شد و برنامه خصوصی‌سازی به همراه آزادسازی قیمت‌ها اجرا شد. همچنین قوانین تجارت خارجی به منظور تسهیل صادرات و جذب سرمایه‌گذاری خارجی اصلاح شد.
آثار کوتاه مدت حاصل از اجرای برنامه فوق کاهش ۲۴‌درصدی تولیدات صنعتی و رشد ۷/۱۵‌درصدی بیکاری بود. در مقابل نرخ تورم که در اواخر سال ۱۹۸۹ به دوهزار درصد رسیده بود در سال ۱۹۹۲ به ۳۵‌ درصد کاهش یافت.
با تقویت بخش خصوصی، به تدریج آثار اولیه رفع و این بخش به موتور محرک اقتصاد تبدیل شد و با ایجاد ۵۰۰‌ هزار فرصت شغلی از سوی این بخش در سال ۱۹۹۲ نرخ بیکاری کشور کاهش قابل توجهی یافت.
بر اساس نتایج مطالعه‌ای در مورد منافع و زیان‌های افزایش قیمت انرژی بر خانوارها در لهستان، میزان رفاه از دست رفته با کشش‌های قیمتی ارتباط داشته و در اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی، خانوارهای پردرآمد رفاه بیشتری از دست می‌دهند.
▪ بلغارستان
کشور بلغارستان قبل از ایجاد اصلاحات اقتصادی برای حمایت از خانوارهای کم‌درآمد و تولیدکنندگان از بخش انرژی به شدت حمایت می‌کرد. با شروع برنامه‌های آزاد سازی اقتصادی، به منظور کاهش بدهی‌های عمومی و افزایش سرمایه‌گذاری، حمایت‌ها در این بخش کاهش یافت و اکنون خانوارها تنها استفاده‌کنندگان منافع حاصل از یارانه‌های انرژی هستند. هزینه‌های یارانه‌های برق مصرفی خانوارها از مصرف‌کنندگان غیرخانواری تامین می‌شود، در صورتی که یارانه خدمات گرمایی ناحیه از محل بودجه دولت تامین خواهد شد. در مورد قیمت‌های گاز طبیعی مصرفی خانوارها نیز تنها یک قیمت برای همه خانوارها وجود دارد و یارانه آن نیز از سایر مشتریان تامین می‌گردد. اما شایان توجه است که خانوارهایی که به گاز طبیعی دسترسی دارند، تعدادشان اندک است. علت این امر اخلال در قیمت برق و محدودیت توسعه سیستم گاز در بلغارستان است. اخیرا پیشرفت‌های مهمی در اصلاح انرژی از جمله تعدیل قیمت برق صورت گرفته است. در اواسط سال ۲۰۰۲ کمیسیون تنظیم انرژی دولت جداول تعرفه برق را طوری تغییر داد که در دوره ۲۰۰۴-۲۰۰۲ قیمت برق مصرفی خانوارها معادل قیمت تمام شده آن باشد. بدین منظور قرار شد این کمیسیون تعرفه برق را به ترتیب ۲۰، ۱۵ و ۱۰ درصد در این سه سال افزایش ‌دهد تا در سال ۲۰۰۴ قیمت برق مصرفی خانوارها با قیمت تمام شده آن برابر باشد. برای حمایت از فقرا در اثر تعدیل قیمت‌ها، دولت این فرایند اصلاح را با دو مکانیسم همراه نموده: اول، افزایش یارانه انرژی در زمستان و دوم، ایجاد سیستم دوگانه قیمت‌گذاری که به موجب آن تعرفه یارانه‌ای برای یک سطح معینی از مصرف تا سال ۲۰۰۵ ادامه یابد و تعرفه بیشتر برای سطوح بالاتر مصرف به کار ‌رود. فرآیند اصلاح یارانه‌های انرژی در بلغارستان بسیار موثر بوده است و از سال ۱۹۹۸ سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی روند کاهشی داشته و از ۵/۲ درصد به ۷/۰ درصد در سال ۲۰۰۰ رسیده است. در سال‌های ۲۰۰۱ و ۲۰۰۲ سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی به ۴/۰ درصد کاهش یافته است.
▪ اندونزی
دولت اندونزی از اختصاص یارانه مستقیم به فرآورده‌های نفتی برای حمایت از اقشار کم درآمد و خانوارهای فقیر استفاده می‌کند. در نتیجه فرآورده‌های نفتی در اندونزی کمترین قیمت را در مقایسه با کشورهای آسیای جنوب شرقی دارد. این یارانه‌ها بیش از ۱۰ درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده و سبب زیان‌های اقتصادی، زیست محیطی و اجتماعی شده است. بازنگری دولت در پرداخت یارانه به فرآورده‌های نفتی باعث افزایش درآمدهای ارزی و کاهش آسیب‌های زیست محیطی می‌شود. در سال ۲۰۰۲ هزینه خالص اقتصادی پرداخت یارانه به نفت سفید، گازوئیل خودرو، گازوئیل صنعتی، بنزین و نفت کوره سنگین تقریبا به ۴ میلیارد دلار رسیده بود. بر اساس برنامه ریزی سال‌های ۲۰۰۵-۲۰۰۰ دولت اندونزی ۳۶ میلیارد دلار صرف یارانه‌های نفتی کرده است. ضمناً ارزش درآمدهای ارزی از دست رفته به سبب کاهش صادرات ۱۶ میلیارد دلار بوده است.
اصلاح سیستم یارانه‌ای این امکان را فراهم می‌کند که منابع مالی به صورت کارآمدتری برای فقرا به کار گرفته شوند. این را هم باید در نظر داشت که حذف یارانه، آلودگی هوا و محیط زیست از طریق مصرف بیش از حد فرآورده‌های نفتی را کاهش خواهد داد. دولت اندونزی به دنبال اصلاح و تکمیل قوانین و مقررات در جهت مصرف منطقی انرژی است. هدف اصلی این کشور در دراز‌مدت این است که تبدیل به یک صادرکننده پایدار نفت گردد. دولت با کاهش یارانه فرآورده‌های نفتی سعی در کاهش کسری بودجه و مهار روند افزایشی مصرف داخلی انرژی دارد. دولت نیاز به کاهش یارانه‌های نفتی را به این شرط که به خانوارهای فقیر بیش از حد فشار وارد نشود، ضروری می‌داند. هدف از انجام این طرح پرداخت یارانه به قشر فقیر است. علاوه بر این دولت باید حداقل بخشی از هزینه یارانه‌های نفت را صرف کاهش فقر، توسعه آموزش، توسعه حمل و نقل عمومی، ارتقای خدمات بهداشتی و دیگر برنامه‌های توسعه اجتماعی کند. افزایش مستقیم درآمد ممکن است بسیار موثرتر از حمایت غیرمستقیم از طریق یارانه‌ها از جمله یارانه‌های نفتی باشد. پرداخت‌های مستقیم به افراد فقیر باید به طور واضح در بودجه ملی مشخص شوند و دولت و مجلس، با به‌کارگیری سیاست قیمت‌گذاری دوگانه برای فرآورده‌های نفتی موافقت کنند. با اجرای این برنامه‌ها قیمت نفت سفید برای گروه‌های کم درآمد و بنزین و گازوئیل جهت حمل و نقل عمومی، افزایش نمی‌یابد. همچنین دولت یک سیستم سهمیه‌بندی پیشنهاد کرده است که به موجب آن کوپن‌های بنزین و نفت سفید باید به افراد واجد شرایط و مالکان خودروها تخصیص داده شود. داشتن کوپن این حق را به افراد می‌دهد که نفت سفید و بنزین را به قیمت یارانه ای خریداری کنند، البته شاید این پیشنهاد در عمل به خوبی کاربرد نداشته باشد. هزینه‌های مدیریت این برنامه، با توجه به این که سازمان‌های زیادی را درگیر می‌سازد، بسیار زیاد است و سوء استفاده از سیستم شامل چاپ کوپن‌های جعلی، توزیع آنها میان افراد و فروش مجدد کوپن‌ها، بدون شک می‌تواند مشکل بزرگ و مهمی ایجاد کند.
▪ چین
پرداخت یارانه توسط دولت چین در بخش انرژی از قدمت زیادی برخوردار است. به طوری که کنترل قیمت‌های انرژی و پرداخت بهای ناچیزی از آن توسط مصرف‌کنندگان خسارات جبران‌ناپذیری را به این بخش وارد کرده و موجبات عدم کارآیی زیادی را برای آن فراهم نموده است. با این حال، اگرچه طی سال‌های اخیر سیستم قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی تا حدودی متحول گردیده و تلاش می‌شود که آثار تغییرات و دگرگونی‌های حادث شده در بازارهای بین‌المللی نیز در آن لحاظ شوند، هنوز قیمت اغلب سوخت‌ها در چین از طریق دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها اعلام می‌شود. بنابراین چشم‌انداز آزاد سازی بخش انرژی با این فرض در نظر گرفته می‌شود که دولت به تدریج پرداخت یارانه‌ها را در این بخش و طی ده سال ۲۰۱۰-۲۰۰۰ حذف خواهد نمود. به عبارت دیگر تا سال ۲۰۱۰ قیمت انواع حامل‌های انرژی تابعی از هزینه اقتصادی عرضه آن بوده و از شرایط بازار‌های بین‌المللی انرژی در نقاط مختلف جهان پیروی خواهد کرد.در حالی که وضعیت انرژی چین با ذخایر و تولید بالای زغال سنگ و ذخایر محدود و تولید کم نفت و گاز شناسایی می‌شود، باید اشاره کرد که وجود ذخایر و منابع کافی زغال‌سنگ لازمه حیات اقتصادی و تداوم رشد شتابان آن است زیرا جایگزینی نفت و گاز با زغال سنگ از جمله مهم‌ترین اقدامات دولت چین در این زمینه به شمار می‌رود. اگرچه اتخاذ شیوه جدید زندگی در بخش‌های خانگی، تجاری و حمل‌ونقل شخصی از صفات عمده و بارز رشد شتابان مصرف انرژی در کشور است و به عبارت دیگر چشم‌انداز افزایش درآمد سرانه مردم چین از ۲۸۳ دلار در سال ۲۰۰۰ به ۱۳/۳۳۸ دلار در سال۲۰۰۳ از عوامل عمده افزایش تقاضای انرژی در چین به شمار می‌رود. به همین منظور دولت اهداف جدیدی را برای سیاست‌های انرژی چین لحاظ کرده است که شامل موارد زیر می‌شود:
ـ استفاده از انرژی‌های متنوع (نفت و گاز، هسته‌ای) و کاهش سهم زغال‌سنگ در سبد انرژی مصرفی.
ـ ایجاد اطمینان خاطر در امنیت انرژی (ذخیره‌سازی نفت).
ـ افزایش کارآیی انرژی با حضور سرمایه‌های خصوصی و خارجی؛
ـ کنترل انتشار آلاینده‌ها.
ـ آزاد سازی بخش انرژی و قیمت‌های آن از طریق یارانه‌ها تا سال ۲۰۱۰.
سیستم پرداخت یارانه که به طور سنتی در زمینه غذا و لباس پرداخت می‌شد همچنان به عنوان کمک به مردم ادامه دارد. اما چین برای ورود به سازمان تجارت جهانی (WTO) در سال‌های اخیر کنترل قیمت ۱۲۸ نوع کالا (به جز کالاهای عمومی مانند انرژی برق، مخابرات و …) را حذف کرد (پرمه، ۱۳۸۴: ۵۲-۵۰).
▪ ترکیه
ترکیه در سال ۲۰۰۱ در یک بسته سیاستی کلان شامل:‌ معرفی نظام نرخ ارز شناور، کاهش کسری بودجه دولت و استقلال بانک مرکزی برنامه اصلاح بازارهای مالی، مخابرات و انرژی را با پشتیبانی همه‌جانبه صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به روش خصوصی‌سازی نهادهای عمده دولتی اعلام کرد. برنامه خصوصی‌سازی بازار انرژی با آزادسازی آغاز شد در این رابطه قانون بازار برق در سال ۲۰۰۱به تصویب مجلس رسید و براساس آن نهاد تهیه مقررات مربوط به بازار انرژی تاسیس شد.
در سال ۲۰۰۴ شورای عالی برنامه‌ریزی استراتژی اصلاح بخش برق را تصویب کرد. قانون بازار برق ترکیه از سال ۲۰۰۱به اجرا درآمد. برآن اساس بازار آزاد برای تولید و توزیع برق ایجاد شد طبق قانون مذکور، شرکت دولتی که هر سه بخش تولید، ‌توزیع و انتقال برق را برعهده داشت به تفکیک حوزه‌های تولید وبازرگانی دراختیار بخش خصوصی قرارداده شد.
در سال ۲۰۰۲ چهار مرحله برنامه رقابتی کردن بازار برق به شرح ذیل اعلام شد:
۱) اعطای مجوز تاسیس شرکت برق وگاز طبیعی به بخش خصوصی
۲) از۲۰۰۳ اعطای حق انتخاب شرکت تولید برق به مصرف‌کنندگان عمده
۳) راه‌اندازی مرکز توافقات مالی برای تسویه و تراز مبادلات
۴) بهره برداری کامل از مرکز مالی فوق
در سال ۲۰۰۴ پارلمان ترکیه طرحی را به تصویب رساند که طی آن هزینه‌های تولید نفت داخل آن کشور اصلاح شد، قیمت برای مصرف‌کننده آزاد گردید و در شرکت‌های پالایش نفت دولتی، به بخش خصوصی انجام شد. برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های پالایش نفت از ۲۰۰۵ آغاز و تاکنون در جریان است. برای مثال ۵/۳۱درصد از شرکت پالایش نفت ترکیه که ۸۰ درصد نفت این کشور درآن پالایش می شود در سال ۲۰۰۷ به سرمایه‌گذاران بخش خصوصی فروخته شد

گزارش: معاونت هدفمندسازی یارانه وزارت رفاه و تامین اجتماعی
منابع و ماخذ در روزنامه موجود است

منبع : روزنامه دنیای اقتصاد