گسترش بیمه حرف و مشاغل آزاد؛ به چه قیمتی؟

مدت زمانی است مدیریت سازمان تأمین اجتماعی تحت عنوان افزایش تعداد بیمه‌شدگان تحت پوشش این سازمان تا ده میلیون نفر اقدامات گسترده‌ای را در سراسر کشور به منظور تحت پوشش قرار دادن اقشار و طبقات مختلف جامعه را آغاز نموده و بر این اساس دستور‌العمل‌های گوناگونی را به منظور جذب بیمه‌شدگان جدید صادر و به اصطلاح بسیاری از مقررات سختگیرانه گذشته را لغو تا تسهیلات لازم برای افراد جدید فراهم گردد و حتی شعب اجرایی را موظف نموده که از طریق ملاقات‌ها و گفتگوهای رودر‌رو به این خواسته جامهٔ ‌عمل بپوشانند و با نصب پلاکاردها در جای جای شهرها مردم را به بیمه شدن اختیاری دعوت نمایند و برعکس واحدهای اجرایی که نتوانند به نصاب لازم درجذب بیمه‌شدگان برسند مورد تنبیه قرار گیرند. در نگاه اول این گسترش می‌تواند گام مثبتی در چارچوب اهداف اساسی و بنیادین نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی باشد اما عدم توجه و شناخت کافی سیاست‌گذاران و نظام تصمیم‌گیری سازمان تأمین اجتماعی بر مفاهیم و اصول حاکم بر راهبردهای بیمه‌ای از جمله محاسبات بیمه‌ای و بالاخره چگونگی روش‌های تأمین مالی می‌تواند چنین اقدامات به ظاهر خوب و جذاب را به شکست و ناکامی بکشاند و درنهایت مجموعهٔ‌نظام بیمه‌ای را ناکارامد جلوه دهد. در این راستا از جمله اقدامات اخیر سازمان تأمین اجتماعی تعمیم و گسترش بیمه‌های اختیاری و حرف مشاغل آزاد برای تمام طبقات اجتماعی که فاقد کارفرما بوده‌اندکه براساس خوداظهاری می‌توانند نزد سازمان تأمین اجتماعی بیمه گردند که با صدور بخشنامه تحت حمایت قرار دادن زنان خانه‌دار در کشور تقریباً آخرین طبقه اجتماعی مردم نیز تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار گرفت و به ظاهر جمعیتی که در جامعه اغلب مورد بی‌مهری قرار می‌گیرد و فعالیت آنها به لحاظ اقتصادی درجایی ثبت نمی‌شود و ارزش افزوده کار آنها در اقتصاد در نظر گرفته نمی‌شود تحت پوشش قرار می‌گیرد. سؤال اساسی که بایستی پیش روی مدیریت سازمان تأمین اجتماعی قرار گیرد این است که گسترش بی‌مهابا و به دور از مسائل و دغدغه‌های کارشناسی در درجه اول در درازمدت چقدر به نفع جا معه بیمه‌شدگان اجباری و اختیاری است و درنهایت چقدر با اصول و مبانی نظامات بیمه‌ای سازگار است. متأسفانه در سه سال اخیر بسیاری از تصمیمات در کشور یا فاقد اسناد پشتیبان کارشناسی بوده و یا به منظور تتویر و اقناع افکار عمومی و نظام کارشناسی کشور مستندات کارشناسی انتشار نیافته است که اقدامات سازمان تأمین اجتماعی نیز از مجموعهٔ سیاست‌های اتخاذ شده سال‌های اخیر نمی‌توان جدا ارزیابی کرد. به هر حال این نوشتار بر آ‌ن نیست که اثبات کند اقشار مختلف جامعه نبایستی تحت پوشش نظام‌های بیمه قرار گیرند بلکه بر آن است که با ادله و استناد به مبانی بیمه‌ای و قانونی اثبات کند که پوشش‌های بیمه‌ای تکلیف همه دولت‌ها و حقی برای همهٔ شهروندان است و بایستی هر کدام در ظرف خود و متناسب با مکانیسم‌های مشارکت بیمه شده، دولت، کارفرما و اصول حاکم بر نظامات بیمه‌ای قرار گیرند.
براین اساس در قانون ساختار نظام جامعه رفاه و تأمین اجتماعی ضمن تأکید بر اجرای اصل بیست و نهم قانون اساسی که برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کارافتادگی ، بی‌سرپرستی و ... به صورت بیمه و غیره حقی همگانی می‌داند و دولت مکلف گردیده است طبق قوانین از محل درآمدی عمومی و درآمد حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین نماید. در بندهای ۲ و ۴ اصل بیست و یکم قانون اساسی توجه خاصی را معطوف به حقوق زنان از جمله مسئله بیمه آنان نموده است و در چارچوب تفکیک وظائف و نقش‌ها نظام تأمین اجتماعی را در سه حوزه تقسیم‌بندی نموده است.
الف) حوزه بیمه‌ای شامل بخش بیمه‌های اجتماعی از جمله،‌ بازنشستگی، بیکاری، حوادث و سوانح، از کار افتادگی و بازماندگان و بخش بیمه‌های درمانی می‌باشد.
ب) حوزه حمایتی و توانبخشی؛ شامل ارائه خدمات حمایتی و توانبخشی و اعطای یارانه و کمک‌های مالی به افراد و خانواده‌های نیازمندی است که به دلایل گوناگون قادر به کار نیستند و با درآمد آنان تکافوی حداقل زندگی آنان را نمی‌نماید.
ج) حوزه امدادی، شامل امداد، نجات در حوادث غیرمترقبه. همچنین در ماده ۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به اهداف و وظایف حوزه بیمه‌ای به خوبی اشاره گردیده است و با یک تقسیم کار منطقی در چارچوب اصول حاکم بر صندوق‌های بیمه‌ای احکام ذیل را صادر نموده است.
الف) گسترش نظام بیمه‌ای و تأمین سطح بیمه همگانی برای آحاد جامعه با اولویت دادن به بیمه‌های مبتنی بر بازار کار و اشتغال
ب) ایجاد هماهنگی و انجام بین بخش‌های مختلف بیمه‌های اجتماعی و درمانی.
ج) اجرای طرح بیمه اجباری مزدبگیران.
د) تشکیل صندوق‌های بیمه‌ای مورد نیاز از قبیل حرف و مشاغل آغاز (خویش‌فرمایان و مشاغل غیردائم) بیمه روستائیان و عشایر،‌ بیمه خاص زنان بیوه و سالخورده و فرد سرپرست و بیمه خاص حمایت از کودکان. همچنین در تبصره ۲ ماده مذکور دولت مکلف است ظرف مدت دو سال از تاریخ ابلاغ این قانون امکان زیر پوشش بیمه قرار گرفتن اقشار مختلف جامعه از جمله روستاییان، عشایر و شاغلین فصلی را فراهم نماید. بنابراین، ملاحظه می‌فرمایید براساس احکام قانونی به لحاظ شرایط متفاوت بایستی صندوق‌های جدیدی برای طبقات مختلف جامعه ایجاد کرد. در غیر این‌صورت علاوه بر ناسازگاری با اصول بیمه‌ای موجب عدم تعادل در منابع و مصارف سازمان‌های بیمه‌ای از جمله سازمان تأمین اجتماعی می‌گردد که این امر علاوه بر ورشکستگی سازمان تأمین اجتماعی موجب کاهش سطح کیفی خدمات و نارضایتی بیمه شدگان خواهد بود.
لذا بایستی قبل از آنکه سیاست گسترش جمعیت بیمه‌ای را پیش برد باید یک تفکیک اساسی بین نظام بیمه‌ای مبتنی بر اشتغال و اجباری بودن بیمه و همچنین بیمه‌های اختیاری بر مبنای حداکثر سود برای متقاضی اختیاری قائل شد و اصول حاکم بر اجبار و اختیار را از هم تفکیک نموده و براساس محاسبات بیمه‌ای و به میزان مشارکت و قاعده عدالت تصمیم منطقی و علمی را اتخاذ نمود. بنابراین اساس شکل‌گیری سازمان تأمین اجتماعی به مفهوم یک صندوق بیمه‌ای در ایران و کلیه صندوق‌های بیمه‌ای در جهان براساس رویکرد اشتغال و اجباری بودن بیمه شکل گرفته است و قاعدتاً تعیین نرخ حق بیمه بر این اساس استوار گردیده است.
در چارچوب چنین رویکردی در حال حاضر در کنار سه صندوق بزرگ بیمه‌ای یعنی صندوق تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بیمه بازنشستگی نیروهای مسلح حداقل ۱۵ صندوق بازنشستگی دیگر مثل شرکت ملی نفت ایران، مخابرات، بانک مرکزی، شهرداری تهران، صدا و سیما، و .... وجود دار که اساس عضویت در آنها بر مبنای اشتغال در سازمان مربوطه و سپس اجبار به پرداخت حق بیمه می‌باشد و در قانون خدمات کشوری نیز تمام کارکنان و مستخدمین دولت را موظف به انتخاب یک صندوق بیمه‌ای نموده است. حالا سخن بر سر این است که رویکرد اساسی قانون تأمین اجتماعی چگونه است و قوانین و دستورات حاکم بر این سازمان بر پاشنه اجباری و یا اختیاری بودن بیمه می‌چرخد و اساس شکل‌گیری سازمان تأمین اجتماعی در ۵۰ ساله اخیر چگونه بوده است.
اگر سال ۱۳۰۹ شمسی را مبدأ تحت حمایت شاغلان در یک نظام بیمه‌ای قرار دهیم که با تشکیل صندوق احتیاط طرق و شوارع کارگران شاغل در عملیات راه‌سازی راه‌آهن در برابر حوادث ناشی از کار تحت حمایت قرار گرفتن، قرار دهیم تا تدوین قانون تأمین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ که همچنان ساری و جاری می‌باشد، مبنای تحت پوشش قرار گرفتن جمعیت کشور براساس اشتغال بوده است حتی در سال ۱۳۴۸ نیز که به موجب قانون مصوب مجلس سازمان بیمه‌های اجتماعی روستائیان تأسیس گردید مبنای پوشش روستائیان صاحبان نسق کشاورزی قرار می‌گیرند، یعنی افرادی که بر روی زمین کار و اشتغال دارند. در قانون مصوب سال ۱۳۵۴ برای اولین بار مقوله صاحبان حرف و مشاغل وارد سازمان تأمین اجتماعی آن هم به صورت اجباری گردید به طوری که براساس ماده ۴ مشمولین این قانون چنین تعریف گردید:
الف) افرادی که به هر عنوان در مقابل دریافت مزد یا حقوق کار می‌کنند.
ب) صاحبان حرف و مشاغل آزاد.
ج) دریافت‌کنندگان مستمری‌های بازنشستگی، از کار افتادگی و فوت. همچنین در ماده ۸ قانون مصوب سال ۱۳۵۴ مقرر گردید بیمه افراد و شاغلین فعالیت‌هایی که تا تاریخ تصویب این قانون به نحوی از انحاء مشمول مقررات قانون بیمه‌های اجتماعی یا قانون بیمه‌اجتماعی روستائیان قرار گرفته‌اند با توجه به مقررات این قانون به طور اختیاری ادامه پیدا نماید. بنابراین ملاحظه می‌فرمایید قانون‌گذار کاملاً‌ در چارچوب اصول حاکم بر قوانین و مقررات بیمه‌ای و با اجباری نمودن بیمه صاحبان حرف و مشاغل آزاد ریسک فرار از پرداخت حق بیمه را در بیمه حرف و مشاغل آزاد به حداقل رسانده و بر این اساس دوران بیمه‌پردازی آنها را در حد شاغلین اجباری حفظ نموده است و نرخ تعیین شده در سال ۱۳۵۴ که براساس درخواست ایران و موافقت دبیر کل سازمان بین‌المللی کار توسط متخصص اکچوئری به نام اف- جی اسمیت بعد از طی یک عملیات ۱۲ ماهه انجام گرفت و نتایج آن در سال ۱۹۷۷ میلادی از سوی سازمان بین‌المللی کار منتشر شد براساس ملاحظات ماده ۴ قانون مذکور استخراج گردیده است. با پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی و با نگاهی که نظام فقهی و دینی به رژیم طاغوت داشت مقوله بیمه و تأمین اجتماعی در سال‌های اولیه پیروزی انقلاب اسلامی با چالش‌های متعدد از جمله مشروع بودن، اجباری بودن بیمه حتی برای شاغلین مواجه گردیده و اگر نبود بنیان‌های نظری و فقهی آیت‌الله شهید استاد مطهری و معمار بزرگ قانون اساسی شهید آیت‌الله دکتر بهشتی و فقه پویا و رهگشای امام خمینی(ره) چه بسا اساس سازمان تأمین اجتماعی با توجه به راه‌حل‌های سنتی به مسائل جدیدی چون بیمه به زیر سؤال می‌رفت. به هر حال در کنار این چالش و بی‌توجهی مسئولین وقت سازمان تأمین اجتماعی به علت جوانی این سازمان و سرمایه‌ها و ذخائر انباشت شده و عدم نیاز و درک صحیح بر مبنای محاسبات بیمه‌ای و تکلیف قانونی که در اجرای تبصره ۳ ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی که این سازمان را موظف به ارائه گزارش‌های منظم محاسبات بیمه‌ای هر سه سال یک بار نموده است. در سال ۱۳۶۵ با اصلاح قانون عملاً ا جباری بودن بیمه صاحبان حرف و مشاغل لغو و این امر به صورت اختیاری درآمده و در واقع اولین انحراف از اصول و مبانی حاکم بر محاسبات بیمه‌ای ایجاد گردید که در همان مقطع نیز متأسفانه این تصمیم از رویکردهای سیاسی درامان نبود و مدیریت وقت سازمان تأمین اجتماعی بر آ‌ن بود تا با گسترش بیمه‌ای حرف و مشاغل آزاد و اختیاری نشان دهند که سازمان تأمین اجتماعی فقط به مشمولین قانون کار و دیگر معدود سازمان‌ها و نهادهایی که بازنشستگی آنها مشمول مقررات قانون تأمین اجتماعی است، نمی‌باشد. به هر حال، با نگرش مذکور اولین انحراف در ماهیت صندوق سازمان تأمین اجتماعی حادث گردید به گونه‌ای که سه اصل حاکم بر صندوق تأمین اجتماعی یعنی؛
- اصل عدالت بدین معنی که مطابق این اصل میزان بهره‌مندی افراد از مزایا براساس وضعیت شغلی، سابقه اشتغال، میزان پرداخت حق بیمه و ... خواهد بود.
- اصل پایداری، این اصل مؤید تعادل بین منابع و مصارف در بلندمدت است.
- اصل رضایت‌مندی، حاکی از جلب رضایتمندی مخاطبین از جمله بیمه‌شدگان، کارفرمایان و مستمری‌بگیران می‌باشد. مورد تهدید قرار گرفت. با این اوصاف تا قبل از سال ۱۳۸۴ به تناوب تمام هم و غم مدیریت سازمان بر آن بود که اقدامات سخت‌گیرانه‌ای برقرار نماید که بیمه‌شدگان حرف و مشاغل آزاد که به اقتضای اختیاری بودن و به دنبال تأمین حداکثر منافع خود کردن در مقایسه با بیمه‌شدگان اجباری حق بیمه کمتری پرداخت نکنند و به عوض مزایای بیشتری دریافت نمایند با این حال میزان مستمری‌های برقرار شده برای بیمه شدگان حرف و مشاغل آزاد و اختیاری گویای این واقعیت تلخ است که با کمترین هزینه و حداقل مدت پرداخت حق بیمه بیشترین مزایا را دریافت داشته‌آند. بررسی روند تعداد بیمه‌شدگان اختیاری و حرف و مشاغل در حد فاصل سال‌های ۱۳۷۰ الی ۱۳۸۶ نشان می‌دهد در سال‌هایی که مدیریت عالی سازمان این درک را داشته است که نبایستی روان‌سازی گسترش بیمه‌های اختیاری اصول حاکم بر مبنای صندوق‌های بیمه‌ای تحت تأثیر قرار دهد استقبال کمتری را به همراه داشته و برعکس در سال‌هایی که تسهیلات ویژه برقرار گردیده بیشترین استقبال صورت گرفته است. جدول ذیل نرخ رشد بیمه‌شدگان اجباری و اختیاری را نشان می‌دهد. سال نرخ رشد بیمه اجباری (درصد) نرخ رشد بیمه‌شدگان حرف و مشاغل آزاد و اختیاری (درصد) ۱۳۷۰ ۵ - ۱۳۷۱ ۵/۶ ۸/۳۷ ۱۳۷۲ ۱۴/۷ ۵/۳۵ ۱۳۷۳ ۸/۷ ۴/۱۹ ۱۳۷۴ ۸/۷ ۹/۹ ۱۳۷۵ ۱/۱۲ ۴/۶ ۱۳۷۶ ۱/۹ ۲۴ ۱۳۷۷ ۷/۳ ۱۷ ۱۳۷۸ ۵/۱ ۳ ۱۳۷۹ ۲ ۶/۰ ۱۳۸۰ ۶/۴ ۷/۳ ۱۳۸۱ ۴/۳ ۵/۳ ۱۳۸۲ ۵/۵ ۳ ۱۳۸۳ ۹/۳ ۱/۱ ۱۳۸۴ ۴ ۴ ۱۳۸۵ ۷/۳ ۲۷- ۱۳۸۶ ۱۱ ۱۹ میانگین نرخ رشد (درصد) ۸/۵ ۱۰ بنابراین ملاحظه می‌فرمایید نرخ رشد بیمه‌شدگان اجباری طی ۱۷ ساله گذشته ۸/۵ درصد بوده است در حالی که این نرخ رشد در بیمه‌شدگان اختیاری ۱۰ درصد تقریباً دو برابر بیمه‌شدگان اجباری گردیده است و همانطور که در سال ۱۳۸۶ ملاحظه می‌فرمایید به علت تسهیلات سخاوتمندانه‌ای مانند؛
۱) حداقل سابقه لازم جهت انعقاد قرارداد از ۳۶۰ روز به ۳۰ روز.
۲) حداکثر سن پذیرش متقاضیان برای مردان و زنان به طور یکسان ۵۵ سال.
۳) تسهیلات در معاینات پزشکی
۴) کلیه مشاغلی که تاکنون بیمه نشده‌اند با اظهار خود تحت پوشش بیمه حرف و مشاغل آزاد قرار می‌گیرند. و بالاخره در سال ۸۷، بیمه زنان خانه‌دار با حداکثر سن ۴۵ سال، رشد ۱۹ درصدی افزایش بیمه‌شدگان حرف و مشاغل آزاد و اختیاری را به همراه داشته است. بررسی‌های یک پژوهش درخصوص چالش‌های اساسی پیش روی سازمان تأمین اجتماعی در حوزه چالش‌های درون سازمانی است نشان دهنده این واقعیت است که نسبت پشتیبانی یعنی در ازای هر مستمری‌بگیر چند نفر درحال پرداخت حق بیمه هستند از سال ۱۳۷۰ تا پایان سال ۱۳۸۶ سیر نزولی داشته است به طوری که این نسبت از ۱/۹ در سال ۱۳۷۰ به ۷/۶ درصد در سال ۱۳۸۶ علی‌رغم تمام تسهیلات برای گسترش افراد، تحت پوشش از جمله بیمه‌های اختیاری و حرف و مشاغل آزاد تنزل پیدا کرده است که این بزرگترین زنگ خطر برای مخاطره‌آمیز شدن وضعیت مالی این سازمان می‌باشد. بررسی‌های انجام گرفته حکایت از آن دارد که عوامل ذیل موجب خروج غیرطبیعی کاهش نسبت پشتیبانی گردیده است.
۱) کاهش سن بازنشستگی
۲)بازنشستگی‌های پیش از موعد
۳) وجود بیمه‌های اختیاری و حرف و مشاغل آزاد
۴) نرخ بالای بیکاری
۵) رسیدن سازمان به میانسالی بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که روح کلی مسلط بر قانون تأمین اجتماعی از ابتدا براساس مفاهیم و اصول حاکم بر راهبردهای بیمه‌ای یعنی اشتغال و اجباری بودن پایه‌گذاری شده است و هرگونه گسترشی بدون ملاحظات برشمرده چه با انگیزه‌های سیاسی و چه دلسوزانه ممکن است در کوتاه‌مدت موجب رضایت‌مندی در سطح جامعه گردد ولی در درازمدت موجب افزایش بی‌اعتمادی، بی‌ثباتی در جامعه و همچنین آسیب رساندن به حقوق بیمه‌شدگانی که بایستی نزدیک به سه دهه حق بیمه پرداخت نمایند به امید روزی که بتوانند به هنگام پیری و بازنشستگی از یک زندگی شرافتمندانه برخوردار باشند.
با این توصیف قاعدتاً این سؤال مطرح می‌باشد که براساس اصول مختلف قانون اساسی به ویژه اصل ۲۹ و همچنین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که دولت را مکلف نموده است بایستی به نحوی برنامه‌ریزی کند تا همه اقشار جامعه تحت پوشش انواع حمایت‌های بیمه‌ای قرار گیرند، چه باید کرد. جواب این سؤال کامل روشن است بایستی نظام تصمیم‌گیری کشور خود را مقید به پذیرش قواعد علمی نموده و پایبندی خود را به مبانی کارشناسی اعلام دارد و همانطوری که در بخش‌های پیشین به طور مشروح توضیح داده شد وزارت رفاه و تأمین اجتماعی می‌بایستی در اجرای بندهای مختلف ماده ۲ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به ویژه بند د که دولت را موظف به تشکیل صندوق‌های بیمه‌ای مورد نیاز از قبیل حرف و مشاغل آزاد (خویش‌فرمایان) و مشاغل غیردائم اقدام به تشکیل صندوق‌های مورد نیاز بنماید تا هم به وظایف قانونی خود عمل نموده و از طرفی کلیه طبقات و اقشار جامعه بتوانند از مزایای نظام تأمین اجتماعی متناسب با سطح درآمد، اشتغال و ... برخوردار گردند. و در پایان سخنی دلسوزانه با مدیران عالی سازمان تأمین اجتماعی دارم همانطوریکه خود می‌دا نید این سازمان در آستانه بحران مسائل مالی قرار دارد و متأسفانه علی‌رغم وفور دلارهای نفتی در سه ساله اخیر این سازمان نتوانسته است چه در حوزه سرمایه‌گذاری و چه در حوزه دریافت کامل دیون خود از دولت علی‌رغم صراحت‌های قانونی گام‌های مؤثر و اساسی را در بردارد لذا شایسته است نسبت به اقداماتی نسنجیده و غیرکاشناسی ولو دلسوزانه از قبیل باز کردن بی‌ضابطه درب‌های سازمان تأمین اجتماعی که مبنای فعالیت و ادامه حیات آن متکی بر اشتغال و اجباری بودن حق بیمه است به روی متقاضیانی که از منظر نظام تأمین اجتماعی تحت حمایت و برخورداری از مزایای تأمین اجتماعی حقی برای آنها می‌باشد ولی براساس قانون ساختار این امر متوجه سازمان تأمین اجتماعی به عنوان یک صندوق بیمه‌ای نمی‌باشد، خودداری نموده و بدانند که ممکن است این‌گونه طرح‌ها در کوتاه‌مدت موجب تأمین منابع در‌آمدی می‌گردد اما در آینده سبب افزایش بی‌اعتمادی به نظام و عدم رضایت‌مندی در جامعه خواهد شد.

محسن ایزدخواه
معاون پیشین حقوقی امور مجلس و استان‌های سازمان تأمین اجتماعی
محمدعلی مقیسه
منبع: خبرگزاری دانانیوز
http://www.dananews.ir/news.php?show=news&id=۱۱۰۰