مدیریت بحران نفت

تحولات چند سال اخیر در بازار جهانی نفت و بویژه افزایش بی سابقه قیمت این کالای استراتژیک، همانند تحولات مشابه در دهه ۱۹۷۰، تلاش اقتصاددانان، سیاستمداران و کارشناسان امر را برای یافتن راهی به منظور کاهش اثرات ویرانگر این تحولات برانگیخته است. یکی راه هایی که از گذشته برای مقابله با نوسانات بازار نفت مدنظر بوده، ایجاد ذخائر استراتژیک نفت است، که ایالات متحده از پیشگامان اجرای این طرح به شمار می رود. مقاله حاضر که به قلم دو تن از صاحبنظران آمریکایی به رشته تحریر درآمده، به وضعیت کنونی این ذخائر در آمریکا و جهان و نیز نقد سیاست ها و اقدامات دولت های کنونی و پیشین واشنگتن در این زمینه می پردازد. اگر چه شاید در نگاه اول اصل این موضوع چندان با مباحث جاری در محافل سیاسی و اقتصادی مرتبط به نظر نرسد، اما پس از مطالعه، خوانندگان محترم قطعاً از اطلاعات موجود در این نوشتار سود خواهند برد؛ ضمن این که مبحث فوق از جمله مباحثی است که تاکنون چندان مورد بررسی قرار نگرفته اند. بخش نخست این مقاله تقدیم می گردد.
از زمان تحریم نفتی اعراب در اوایل دهه ۱۹۷۰، ایالات متحده هزینه ای معادل ۵۰ میلیارد دلار (به نرخ امروز) را برای ساخت و حفظ یک انبار عظیم استراتژیک نفت خام هزینه کرده است. ذخایر نفت استراتژیک ایالات متحده که اکنون به ۷۰۰ میلیون بشکه نفت خام می رسد در زیر زمین تپه های گنبدی سواحل لوئیزیانا و تگزاس قرار دارند. سایر وارد کنندگان عمده نفت – عمدتاً ژاپن و کشورهای اروپایی – هزینه های سنگینی را برای انباشت ذخایر خود پرداخت کرده و برخی از آنان در این فکر هستند که آیا باید نوع بزرگ تری از این انبارها را بسازند یا نیازی به این کار نیست.
جرج دابلیو بوش در سخنرانی سالانه ۲۰۰۷ خود در مورد افزایش ذخایر استراتژیک کشور به ۵/۱ میلیارد بشکه در آینده نزدیک خبر داد. با توجه به این که ممکن است قیمت بیش از ۱۰۰ دلار برای هر بشکه نفت ادامه یابد، این سرمایه گذاری می تواند بین ۷۰ تا ۱۰۰ میلیارد دلار باشد. کنگره مجوز افزایش ذخایر استراتژیک نفت تا یک میلیارد بشکه را صادر کرده اما بودجه لازم را تاکنون تأمین نکرده است. در ماه می به علت افزایش قیمت نفت و سیاست های سال انتخاباتی، تلاش های دولت بوش برای پرکردن ذخایر نفت استراتژیک به طور موقت دچار وقفه شد. بعد از هزینه منابع نظامی برای حفظ امنیت جریان نفت از خلیج فارس و سایر مناطق تولید کننده نفت، ذخایر نفت استراتژیک گرانبهاترین سرمایه گذاری آمریکا در عرصه امنیت انرژی است.
نظریه ای که پشت این افکار و تلاش ها وجود دارد این است که یک سیستم خوب سازمان یافته و هماهنگ از ذخایر نفت می تواند کشور را در مقابل شوک های خارجی و داخلی بازار جهانی نفت حفظ کند. ذخایر نفت استراتژیک به دولت ها اجازه می دهد تا فشارهای دور از انتظار ناشی از اختلال در تامین نفت را از طریق انتشار و توزیع بخشی از ذخایر خود در بازار کاهش دهند.
آنها می توانند به کشورهای وارد کننده نفت کمک کنند تا اثرات بحران در مناطق صادر کننده نفت یا مسیرهای تأمین حیاتی نفت (مانند تنگه هرمز که حدود یک سوم کل نفت از این تنگه عبور می کند) را کاهش دهند.
ذخایر استراتژیک، وابستگی به تأمین کنندگان اصلی نفت مانند ایران و ونزوئلا – که مستعد استفاده از نفت به عنوان یک وسیله چانه زنی هنگام آشفتگی بازار هستند – را کاهش می دهد. و البته این ذخایر ممکن است سبب کاهش عواید عظیم صادر کنندگان نفت مانند روسیه شوند. از این رو، در این نظریه، ذخایر نفت یکی از ابزارهای مهم اقتصادی و سیاست خارجی به شمار می روند.
با این وجود، در عمل ذخایر استراتژیک تنها می توانند امنیت انرژی را هنگامی که به نحو شایسته ای تحت کنترل قرار گیرند، افزایش دهند؛ و در این حوزه، سابقه اکثر کشورها با ذخایر زیاد نفت، ناامید کننده است. اکثر کشورها در این مورد که دولت هایشان بتوانند ذخایر خود را پر کرده و هنگام نیاز این نفت را عرضه کنند، سابقه تیره و نامطمئنی در اداره و مدیریت کردن دارند.
واشنگتن در میان سایر دولت ها، در خصوص ذخیره و استفاده از نفت، تاکنون بر اساس نگاه منسوخ بازار نفت تصمیم گیری کرده است. وقتی آمریکا و سایر کشورها برای اولین بار انبارهای خود را ساختند برخی از شرکت های نفتی بزرگ و کشورهای عمده صادر کننده نفت، قابل اطمینان بودن و قیمت عرضه نفت را کنترل کردند، زیرا آنها بخش اعظم ظرفیت تولید موجود جهان را در اختیار داشتند. بازار امروز، به عنوان مثال، ظرفیت اضافی کمی دارد و عرضه نفت در بازار محصولاتی که تحت تسلط حجم گسترده ای از تجارت خصوصی برای ارسال در حال حاضر و آینده قرار دارند، قیمت گذاری می شود.
هر چند که کنترل مؤثر به معنی ارائه قابل اطمینان ذخایر نفت در وقت عمل بدون تضعیف منافع بیشمار بازار بویژه در زمان های آینده است، با این وجود ذخایر استراتژیک به ندرت با رأی و نظر دقیق این بازارها کنترل می شوند. ذخایر عظیم نفت می توانند امنیت انرژی آمریکا را بهبود بخشند اما تا زمانی که واشنگتن نفت استراتژیک خود را به خوبی کنترل می نماید. صرف ۱۰۰ میلیارد دلار برای دو برابر کردن ذخایر نفت استراتژیک، هدر دادن مقادیر عظیم پول است.
چنین تلاش هایی موجه خواهند بود به شرط آن که واشنگتن رویکرد خود نسبت به ذخایر نفتی خویش را به شدت اصلاح نماید و با سایر کشورهای جهان همکاری کند. مهم تر از همه، آمریکا باید کنترل ذخایر نفت خود را از دست رییس جمهور (و منصوب شدگان سیاسی وی در وزارت انرژی و وزارت امور خارجه) خارج نماید و آن را در اختیار یک هیئت نفتی مستقل متشکل از کارشناسان امر واگذار کند. دقت و ملاحظه رییس جمهوری، برای افزودن انعطاف به این سیستم و استفاده از ذخایر نفت استراتژیک به عنوان یک ابزار قدرتمند در سیاست خارجی، اکنون اثرات منفی دارد: کنترل رییس جمهور، در واقع کنترل تصمیمات سیاسی شده درباره ذخایر است، بویژه آن که اکثر رؤسای جمهور آمریکا ثابت کرده اند که قادر نیستند با سرعت و اطمینان لازم همراه بازار محصولات حرکت کنند.
سیستم کنونی برای مشارکت و تشریک مساعی بین المللی طی دوره بحران های کوتاه، مانند طوفان های کاترینا و ریتا، به خوبی عمل کرد اما وقتی در جایی که بیشتر به آن نیاز باشد آماده شکست خوردن است، و آن زمانی است که جریان تأمین نفت قطع شود و به احتمال بسیار زیاد کشورها تمایل خواهند داشت در درجه نخست نیازهای خود را تأمین کنند. مقیاس کنونی برای ارزیابی این موضع که آیا وارد کنندگان اقدامی برای حفظ جریان نفت در برابر بی ثباتی نفت انجام داده اند یا خیر، این است که آنها چه مقدار نفت در مخازن استراتژیک خود ذخیره کرده اند. به جای آن یک سیستم خوب می تواند بر روی این موضوع متمرکز باشد که چگونه ذخایر مذکور مدیریت شوند.
● پایه های مخازن
یکی از درس هایی که وارد کنندگان نفت از سال ۱۹۷۳ – که طی آن دولت های نفتی عرب برای مقابله با حمایت غرب از اسرائیل در جنگ یوم کیپور، صادرات نفت خود را کاهش و قیمت نفت را افزایش دادند - کسب کردند این بود که چه آسیبی از این شوک نفتی دریافت کردند. قیمت نفت از سه دلار به حدود ۱۲ دلار رسید و تا ۱۹۷۹ همین قیمت بود، اما با اوج گیری تحولات سیاسی در ایران دوباره افزایش یافت. به منظور کمک به محدود کردن وابستگی آمریکا به صادر کنندگان بی ثبات نفت، در سال ۱۹۷۵ کنگره ایالات متحده قانونی تصویب کرد که اجازه ایجاد ذخایر نفت استراتژیک به منظور کسب و ذخیره نفت و توزیع آن در زمان مورد نیاز را به دولت آمریکا می داد.
مدل اصلی برای ذخایر نفت استراتژیک، متأثر از ساختار بازار نفت در آن زمان بود، به طوری که پیش بینی پذیری آن به توانایی تعداد معدودی از شرکت های مهم و کشورهای تولید کننده برای ارسال نفت اضافی در یک محموله وابسته بود.
شرایط سال ۱۹۷۵ بر روی حادثه «اختلال شدید عرضه انرژی» متمرکز بود و شرایطی را ایجاد کرد که رییس جمهور بحران را اعلام نمود و سپس وزیر انرژی از ذخایر دولتی – طی یک روند فروش رقابتی – برداشت کرد.
طی سال های بعد از آن، ایالات متحده، به طور تدریجی و مداوم اقدام به ذخیره نفت نمود و برای مدت کوتاهی طی سال های ۱۹۷۹-۱۹۸۰ که انقلاب ایران مجدداً سبب افزایش قیمت نفت گردید، آن را متوقف ساخت اما این کار را بعد از کاهش قیمت نفت از سر گرفت. ایالات متحده همچنین سعی کرد تا هر چه بیشتر نیروهای بازار داخلی کشور را از طریق برداشتن کنترل قیمت ها و سهمیه ها، به خود وابسته سازد.
نخستین آزمایش جدی این سیستم در سال ۱۹۸۹ بود که طی آن نفت اکسون والدز به دریا ریخته شد و در ارسال نفت از آلاسکا اختلال ایجاد شد و سبب کسری نفت در بازارهای محلی و مجدداً افزایش قیمت نفت گردید. جرج بوش پدر از ذخایر نفت استراتژیک استفاده نکرد زیرا عمدتاً از انجام این کار اکراه داشت، ولی در اصل به این خاطر بود که قانون به وی اجازه استفاده در شرایط خیلی ضروری را داده بود. برای اصلاح این مسئله، کنگره قانونی را به تصویب رساند که به رییس جمهور برای فروش، قرض یا معاوضه نفت از ذخایر نفت استراتژیک، حتی در موردی که اختلال کوتاهی در تأمین انرژی رخ دهد، آزادی عمل می داد. این قانون جدید اذعان می دارد که اختلالات داخلی برای تأمین نفت خطرناک تر از فشارهایی هستند که از خارج تحمیل می شوند.
علی رغم این تلاش ها، سوء استفاده از ذخایر نفت استراتژیک سبب تضعیف و تحلیل هدف ذخیره سازی گردید. بوش به سبب ناکامی در توزیع قابل ملاحظه ذخایر، تا زمانی که وی حمله هوایی آمریکا به عراق در ژانویه ۱۹۹۱ را اعلام نمود، این ذخایر را به پایین ترین حد ممکن کاهش داد. شش ماه قبل از آن، وقتی که صدام حسین به کویت حمله کرد و حوزه های نفتی آن را تصرف نمود، بوش تنها اجازه فروش آزمایشی پنج میلیون بشکه نفت را صادر نمود که بخشی از آن انجام شد. در نهایت رییس جمهور ۳/۱۷ میلیون بشکه را طی عملیات طوفان صحرا فروخت. گرچه بازار نفت آرامش یافت اما این امر عمدتاً به سبب پیروزی نیروهای ائتلاف در این نبرد و تضمین عربستان مبنی بر افزایش تولید در صورت نیاز بود.
این اقدام آسیبی به اعتبار ذخایر نفت استراتژیک بوده است. این ذخایر در عین حال در دوران آرامش نسبی نیز به نحو بدی مدیریت و کنترل شدند. در اوایل دهه ۱۹۹۰ که روند پر کردن ذخایر نفت استراتژیک به کندی پیش می رفت، موجبات یک آسیب جدی در سال ۱۹۹۴ فراهم شد و سپس هنگامی که بیل کلینتون با بودجه پیشنهادی «بازها» برای فروش مقادیری از ذخایر (به منظور کمک به تعادل بودجه) برخورد کرد، این وضعیت معکوس گردید.
در این شرایط وی در واقع خلاف آنچه که این شرایط نیازمند آن بود را انجام داد. در آن هنگام قیمت نفت پایین بود. این یک وضعیت ایده آل برای پرکردن ذخایر نفت استراتژیک به شمار می رفت. یک دهه بعد جرج دابلیو بوش (پسر) رییس جمهور آمریکا این خطای معکوس را انجام داد. بعد از حملات ۱۱ سپتامبر نگرانی درباره امنیت نفت جهانی مجدداً احیا شد. بر همین اساس کنگره به دولت اجازه داد تا ذخایر نفت استراتژیک را به یک میلیارد بشکه (که در آن زمان ۵۴۵ میلیون بشکه بود) برساند.
بوش تلاش مضاعفی را برای رساندن ذخایر نفت استراتژیک به ظرفیت جاری آن یعنی ۷۲۸ میلیون بشکه مبذول داشت، بدون توجه به این که چه تأثیری بر قیمت بازار نفت می گذارد. وی حتی برای این منظور در زمان حمله دسامبر ۲۰۰۱، که قیمت های نفت به طور موقت افزایش یافته بود، تلاش هایی را انجام داد. در دوره ریاست جمهوری کلینتون و جرج بوش، ایالات متحده به طور واقعی ذخایر نفت استراتژیک را وارونه مدیریت کرد. یعنی وقتی که قیمت نفت پایین بود می فروختند و وقتی که قیمت آن بالا بود می خریدند. به طوری که احتمالاً بیش از یک میلیارد دلار طی دو دهه از دست رفت. در عین حال، ذخایر نفت استراتژیک هنوز به درستی مورد استفاده قرار نمی گیرد.
با عنایت به مواجهه با موجودی های پایین و قیمت های بی ثبات و متغیر در آستانه تهاجم به عراق در سال ۲۰۰۳، بازرگانان نفتی انتظار داشتند که بوش ذخایر نفت را به منظور ایجاد آرامش در این بازار توزیع کند، اما بوش این کار را نکرد. دولت وی به این نتیجه رسید که دولت نباید قیمت ها را بشکند و این که ذخایر نفت کشورها باید برای نیاز آینده در وسیع ترین حد ممکن باقی بماند. این یک خبر بود زیرا ذخایر خصوصی برای مقابله با شوکی بزرگ تر از جنگ خلیج فارس ناکافی بودند. در پی آن، انتظارات و سردرگمی ها و همچنین قیمت های متغییر نیز مطرح شد. در سال ۲۰۰۵، دولت بوش بیش از دو میلیون بشکه از ذخایر نفت استراتژیک را بعد از طوفان ریتا و کاترینا – که سیستم های پالایش و تأمین نفت در خلیج مکزیکو را تخریب کرد – فروخت؛ این حرکت به فرونشاندن کسری بعدی نفت خام کمک کرد. اما آنچه در این راستا کمک شایانی کرد واردات محموله های خارجی از محصولات پالایش شده مانند بنزین بود که به طور موقت محدودیت های محیطی را آرام نمود و به بازارهای سوخت اجازه داد تا بسیار منعطف عمل نمایند. به واسطه مدیریت غیرقابل پیش بینی آمریکا بر ذخایر نفتی خود، سودمندی ذخایر نفت استراتژیک اکنون بطور جدی مورد تردید است.
برخلاف دهه ۱۹۷۰، امنیت نفت امروز تابع قیمت هایی است که به طور ناهمپایه افزایش می یابند و اغلب سبب تغییر در بازار محصولات می شوند – شرایطی که درست عمل کردن را برای رییس جمهوری غیر عملی می سازد. در همین حال، صنعت نفت به یک سیستم ارسال به موقع با یک رشته طولانی از عرضه تغییر یافته است که به بی نظمی بیش از اختلالات کوتاه تر حساس هستند. آسیب پذیری های ژئوپولیتیک نیز چندین برابر است. تولیدکنندگان نفت که مقادیر عظیمی نفت را ذخیره می کردند اکنون مقدار کمی را نگهداری می کنند. بنابراین یک بی نظمی کوچک در تأمین و عرضه نفت می تواند تبعات زیادی در پی داشته باشد. بازی برای تضمین امنیت نفت تغییر کرده است.
● مخزن جهانی
سایر کشورها نیز به ساخت ذخایر نفت استراتژیک مبادرت می نمایند، اما بندرت از آن استفاده می کنند. تقریباً همه اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی به آژانس بین المللی انرژی، بازوی او.ای.سی.دی که در سال ۱۹۷۴ برای کمک به نظارت بر سیاست های انرژی ملی ایجاد شد، ملحق شده اند. آژانس بین المللی انرژی موسوم به (آی.ایی.اِی) از اعضای خود تقاضا کرد تا نفت کافی را برای ۹۰ روز وارداتی ذخیره سازند. آنها باید همچنین در برنامه انرژی بین المللی شرکت کنند، برنامه ای که به توزیع ذخایر استراتژیک کمک نموده و طرح کلی مهار تقاضا برای نفت، در زمانی که کمبود جدی است را ترسیم می کند. برنامه انرژی بین المللی در اصل برای این طراحی شده که هرگاه یکی از کشورهای عضو آژانس بین المللی انرژی هفت درصد در تامین نفت کاهش داشت، به کار گرفته شود. اما اعضای آژانس بین المللی انرژی به سرعت آموختند که ایجاد اهداف عددی، راه ضعیفی برای کنترل و مدیریت محصولات نفتی بود. طی شوک نفتی ۱۹۷۹ که در پی انقلاب اسلامی ایران رخ داد، آنها دریافتند که پروتکل های شرکت نفتی آژانس بین المللی انرژی در بحران هایی که سریع روی می دهد دست و پا گیر است.
گرچه کمبودها جدی بود اما آنها برای رسیدن به عدد هفت درصد ناکام ماندند. مشکل بعدی زمانی بود که اعضای آژانس بین المللی انرژی تمایل داشتند که ابتدا منافع خود را تعقیب کنند. به جای تقسیم نفت، بسیاری از آنها نفت خود را احتکار کردند و همین امر سبب شد که میزان کسری نفت و قیمت ها به شدت افزایش یابد.
در پاسخ به این ناکامی ها، در سال ۱۹۸۴، آژانس بین المللی انرژی رویه جدیدی را تصویب کرد که اجازه انعطاف بیشتر و پاسخ سریع تری را به کشورها می داد. طرح های احتیاطی مبتنی بر این رویه ها چهار بار متوقف شد (در آستانه جنگ ۱۹۹۱ خلیج فارس، در پی پیش بینی مشکل کامپیوتر وای.۲. کی، اندکی بعد از حادثه ۱۱ سپتامبر و بعد از طوفان کاترینا و ریتا) و دو بار نیز مورد استفاده قرار گرفت.
طی جنگ خلیج فارس، اعضای آژانس بین المللی انرژی به طور دسته جمعی متعهد شدند هر روز دو میلیون بشکه از نفت ذخیره شده خود را دست کم تا مدت ۱۰ روز توزیع کنند. بعد از طوفان سال ۲۰۰۵ نیز آنها متعهد شدند روزی دو میلیون بشکه برای مدت ۳۰ روز توزیع نمایند. در هر دو مورد آژانس بین المللی انرژی ثابت کرد که یک گردهمایی مفید برای همکاری است. به نظر می رسد این سیستم دست کم برای برخورد با این بحران ها، با ارزش است. با این وجود، این نکته روشن نیست که آیا آژانس بین المللی انرژی بتواند در مواجهه با کمبودهای جدی – که دولت های غربی را تشویق کرد تا ذخایر نفت استراتژیک را در اولین اقدام بسازند – مؤثر واقع شود یا خیر.
این امر تقریباً به عوامل تأثیرگذار در این خصوص که چگونه کشورها به طور واقعی ذخایر خود را کنترل و مدیریت می کنند یا این که آیا ذخایر آنان در زمان بحران قابل اعتبار و ارزش است، هیچ توجهی ندارد. البته این کنترل بسیار متغیر است. اکثر کشورها از جمله آمریکا، تصمیمات استراتژیک خود را بر روی بالاترین سطح دولت متمرکز ساخته اند. اما آنها عمدتاً این کار را نمی کنند و سیاست های واقعی نیز همانند تغییر دولت ها در نوسان هستند و اعتبار این سیاست ها را زیر سئوال می برند. سایر کشورها بویژه کشورهای اروپایی با سابقه طولانی مدت مدیریت مشترک نیز، به تصمیم سازی دولتی و صنعتی مشترک دست و پاگیر وابسته اند. (با این وجود، اتحادیه اروپا اخیراً قوانین خود را به منظور تغییر کنترل ذخایر که توسط اعضا اعمال می شود، برای افزایش اقتدار و اختیار منحصر به این اتحادیه بازنویسی کرده است، اقدامی که می تواند این مدیریت ذخایر را هر چه بیشتر شفاف و قابل پیش بینی سازد.)
برخی کشورها مانند ژاپن، ذخایر استراتژیک دولت را با ذخایر تجاری که تاجران نفت از آن به عنوان یک حائل علیه تغییرات در شرایط بازار استفاده می کنند، در آمیخته اند. این امر می تواند خود یک مشکل باشد، زیرا در یک بحران، دارندگان ذخایر عمومی و خصوصی مشوق های سرگرم کننده ای دارند و این امر جای تردید است که آیا چنین ترتیباتی به اندازه کافی منعطف هستند که به دولت اجازه دهند تا از ذخایر خصوصی برای اهداف استراتژیک برداشت کنند یا خیر. موافقت با استانداردهای آژانس بین المللی انرژی نوسانات زیادی دارد که قانون ۹۰ روز در بهترین حالت یک معیار است. ذخایر آمریکا کمتر از ۶۰ روز وارداتی است.
ژاپن بر این موضوع فائق آمده است. علی رغم کاهش مصرف نفت داخلی و هزینه های سنگین ذخیره سازی در مخازن ضد زلزله، توکیو ۱۶۰ روز نفت وارداتی را ذخیره کرده است. هیچ کس نمی داند که رویه های آژانس بین المللی انرژی در یک بحران جدی چگونه عمل می کند اما نشانه ها، امیدوار کننده و مثبت هستند. دولت آمریکا بیش از آن که ۱۰۰ میلیارد دلار را برای دوبرابر کردن ذخایر نفت استراتژیک صرف کند، باید به فکر مدیریت ذخایر موجود خود به نحو بسیار موثری باشد و همچنین سایر کشورها را نیز به انجام چنین کاری تشویق نماید. نخستین اقدام، باید ایجاد یک هیئت مستقل باشد که بتواند تقریباً همه مسئولیت های ذخایر نفت استراتژیک – که اخیراً به رییس جمهور واگذار شده – را به عهده گیرد، یعنی هیئتی متشکل از کارشناسان وزارت انرژی و وزارت امور خارجه. این هیئت نقطه ارتباطی اصلی آژانس بین المللی انرژی در ایالات متحده است و تصمیم می گیرد که نفت چه وقت ذخیره و چه هنگام توزیع گردد. البته این امر باید با نگاه و توجه جدی به ایجاد توانایی دولت آمریکا برای پاسخ مؤثر به شوک های ژئوپولیتیک گسترده در بازار نفت جهان صورت گیرد.
چنین مدیریت مستقلی، سودمندی ذخایر نفت استراتژیک را تقویت می کند و اجازه انطباق بهتر با بازار محصولات را می دهد. این هیئت، وقتی که درک کند بازار نمی تواند پاسخی به این شوک بدهد، اختیار گسترده ای برای توزیع نفت خواهد داشت. با چنین اختیاراتی این هیئت نه تنها در موقع ضروری نفت را توزیع خواهد کرد بلکه از بحران های پیش رو نیز خبر خواهد داد. چنین وضعیتی به کاهش سردرگمی هایی که امروز حاکم است کمک خواهد کرد. این هیئت اقدامات خود را با مشکلات ویژه ای که نیاز به حل دارد هماهنگ و سازگار خواهد نمود.
برای مثال اگر یک شوک نفتی نگرانی هایی را درباره تورم ایجاد کند، این هیئت ممکن است سیاست خود را از طریق فدرال که از توزیع و انتشار ذخایر نفت مؤثرتر خواهد بود، تعدیل نماید. این سیستم مدیریت جدید نیازمند آن است که کنگره قوانین جدیدی را وضع کند که از جمله شامل صدور اجازه روز آمد کردن اندازه ذخایر نفت استراتژیک نیز باشد. اکنون بهترین رویکرد در این راستا توسعه ذخایر نفت استراتژیک به اندازه ای است که ۹۰ روز وارداتی را پوشش دهد؛ که با توجه به سطح واردات کنونی، حدود ۲/۱ میلیارد بشکه می شود.
موفقیت این هیئت بسته به آن است که چگونه بازار به آن واکنش نشان دهد. ذخایر نفت استراتژیک امروز بسیار زیاد است، اگر چه ارزیابی های متفاوتی در این خصوص وجود دارد و گفته می شود حدود دو برابر همه ذخایر خصوصی در آمریکا است. اما اطلاعات کمی درباره این که چگونه ذخایر خصوصی مدیریت می شوند وجود دارد. این هیئت به جمع آوری و انتشار اطلاعات بیشتر در مورد چنین ذخایری در آمریکا کمک نموده و از تلاش های بین المللی برای بهبود اطلاعات در خصوص تولید نفت، تجارت و کسری، پشتیبانی می کند.
با توجه به اهمیت نفت برای اقتصاد مدرن، بازار نفت ملتهب امروز و نیاز به دانستن روابط واقعی میان ذخایر عمومی و خصوصی، چنین اطلاعاتی بسیار کمیاب است. همچنین مدیریت ضعیف ذخایر استراتژیک می تواند سرمایه گذاران خصوصی را از ایجاد مخازنی برای خود ناامید سازد. امروز روند پر کردن این ذخایر کند شده، اما این امر به آسانی می تواند منعکس کننده این حقیقت باشد که ذخایر نفت استراتژیک به طور عمده غیر فعال بوده یا این که متوقف شده است. اما ذخایر نفت استراتژیک مؤثر و فعال ممکن است خطر را نیز تقویت کند؛ در چنین صورتی این هیئت باید هوشیار باشد و قوانینی را ابداع کند که اجازه استفاده از ذخایر نفت استراتژیک تنها در مواجهه با شوک های دور از انتظار و شدید را صادر نماید.
این هیئت باید به تناوب ارزیابی کند که آیا دولت آمریکا نیازمند انواع دیگری از ذخایر مانند بنزین، سوخت جت، یا دیگر محصولات پالایشی هست یا خیر. چنین ذخایری، که ساخت و حفظ آنها بسیار گران و هزینه بر است، اکنون موجه به نظر نمی رسند. آنها حتی بعد از طوفان کاترینا در سال ۲۰۰۵، نیز موجه ظاهر نشدند. تسهیل موقت استانداردهای محیطی آمریکا اجازه داد تا میزان بیشتری از این نوع مواد در بازارهای داخلی فروخته شود و مازاد آن به سوی اروپا ارسال گردد. با این وجود، به دلیل وابستگی رو به افزایش آمریکا به واردات عظیم محصولات تصفیه شده از مناطق دور دست که در برابر اختلالات آسیب پذیر هستند، این شرایط می تواند تغییر کند.
هیچ مدل عالی و خوبی برای یک سیستم ذخیره مؤثر وجود ندارد اما بهترین مثال می تواند نقش ذخایر فدرال در سیاست پولی باشد. طی دوران بحران، هیئت ذخیره نفت برای اتخاذ تصمیمات دشواری که می تواند سبب آسیب های کوتاه مدت شود، استقلال رأی دارد – همان گونه که ذخیره فدرال نیز این کار را در اوایل دهه ۱۹۸۰ صورت داد که منجر به رکود اقتصادی شد.
اما در عین حال تفاوت های مهمی نیز میان این دو سازمان وجود دارد. برای مثال، هیئت ذخایر نفت در اکثر اوقات اقدامات ناچیزی را انجام داده زیرا نقش آن، اقدام در قالب شوک های ژئوپولیتیک عمده برای بازار نفت است. از این رو بهتر آن است که هیئت ذخایر نفتی در درون سیستم ذخیره فدرال جای داده شود. به طوری که کارمندان ماهر، هنگامی که این کمیته غیر فعال به فعالیت در می آید، تشویق شوند. این هیئت می تواند بازوی ذخیره فدرال بانک دالاس (که تجربه های زیادی در بازار انرژی دارد) یا بازوی ذخایر فدرال بانک نیویورک (که برای تعامل با بازار محصولات به نحو بهتری تجهیز شده است) گردد.
همچنین هیئت ذخیره نفت برای حمایت از خود، حفظ ذخایر نفت موجود و بویژه خرید نفت اضافی برای ذخایر نفت استراتژیک نیاز به کنترل بودجه دارد.
● این یک دنیای کوچک است
کنترل بهتر ذخایر نفت در آمریکا می تواند از طریق دادن اجازه رهبری به واشنگتن و اعمال و بکارگیری اهرم های بیشتر با سایر اعضای آژانس بین المللی انرژی، به ذخایر جهان کمک نماید. برای آغاز کنندگان، استانداردهای جدید برای انعکاس بهتر واقعیات تجارت نفت امروز، مورد نیاز است. قانون فعلی آژانس بین المللی انرژی که از اعضا می خواهد ذخایر خود را برای پوشش ۹۰ روز وارداتی حفظ کنند، مؤثر و کارآمد نیست. با توجه به همگرایی بازارهای داخلی و بازارهای جهانی، ظرفیت واقعی واردات نفت یک کشور، مهم نیست. از همه اعضای آژانس بین المللی انرژی باید خواسته شود تا ذخایر خود را به نسبت مقدار مصرف نفت خود حفظ کنند. همچنین آژانس بین المللی انرژی باید متریک ها و معیارها را توسعه دهد تا بتواند برای تنظیم و تعدیل نیازهای ذخیره ای اعضا مطابق با میزان وقفه در تأمین و ارسال آنها مورد استفاده قرار گیرد. این رویکرد به جای تمرکز صرف بر واردات، انگیزه هایی برای سرمایه گذاری در امنیت شبکه های تامین به کشورها می دهد. آژانس بین المللی انرژی همچنین باید میزان اطاعت و پیروی اعضای خود را بر اساس مدیریت ذخایر آنها ارزیابی نماید.
آژانس انرژی بین المللی همچنین باید کشورها را تشویق کند تا ذخایری که در خارج از سرزمین و قلمرو خود حفظ کرده اند را به عنوان بخشی از اجرای تعهدات خود محاسبه کنند. این رویکرد می تواند به عنوان مثال ژاپن و کره جنوبی را تشویق کند که نیازهای خود را از طریق نگه داشتن ذخایر استراتژیک در هر جای دیگر، از خلیج فارس گرفته تا سواحل خودشان برآورده سازند. این رویکرد می تواند تعامل سازنده ای را میان تولید کنندگان و مصرف کنندگان ایجاد نماید. این امر تولیدکنندگان را تشویق می کند تا ذخایر نفت خود را در کشورهایی که زیاد وارد می کنند حفظ نماید، که هم به سود ارسال کننده و هم مصرف کننده است. کره جنوبی به عنوان بخشی از ذخایر نفت استراتژیک که برای آن توسط شرکت «استات اویل هیدرو» نروژ ذخیره شده به این قضیه اهمیت داد. عربستان سعودی نیز به دنبال گزینه های مشابهی با شرکت های هندی و چینی است.
نظارت فرایند های مدیریت نفت استراتژیک اعضای آژانس بین المللی انرژی می تواند به نظارت سیاست های انرژی ملی کنونی آژانس اضافه شود. تیم های بازرسی و نظارت آژانس بین المللی انرژی باید سیستم ذخایر نفت استراتژیک هر کشور را مطابق با اعتبار، شفافیت و استقلال مدیریت آنها طبقه بندی کند. چنین رویکردی به آژانس بین المللی انرژی، این امر را برای دولت ها تسهیل می کند که انتخاب های خود درباره ذخایر نفت استراتژیک را با دیگر جنبه های سیاست های انرژی خود همگرا و منطبق سازند. برای مثال، کشوری که می تواند به نحو مطمئنی تقاضاهای خود را در شرایط بحران کاهش دهد در مقابل کشوری که نمی تواند این کار را انجام دهد نیازی به انبار عظیم ندارد. اگر چنین سیستمی برقرار شود، مدیریت بین المللی ذخایر نفت سرانجام تسلط وزارتخانه های انرژی را کم می کند و بیشتر بوسیله نوعی همکاری که از طریق بانکداران مرکزی و مقررات بازاریابی تجربه شده است، هدایت می شود.
● جذب کنندگان شوک
بیشتر حساسیت انرژی آمریکا تا به امروز بر روی اقداماتی متمرکز بوده که نتایج خوبی کسب کرده اند اما اثر زیادی بر امنیت واقعی مانند افزایش اختیارات برای تولید الکل از ذرت نداشته است. برخی از عناصر ملموس سیاست انرژی مانند افزایش توانایی و تقویت سرمایه گذاری در توسعه و تحقیقات، شناخته شده و معروف هستند، اما سایر عناصر، از جمله یک سیستم مدیریت بهتر برای ذخایر نفت استراتژیک به طرز شگفت انگیزی نادیده گرفته شده اند.
مدیریت و کنترل بهتر ذخایر نفت می تواند فرصت عالی برای قدرت هایی مانند چین و هند نیز ایجاد کند. به تازگی هر دو کشور مصرف کنندگان عمده نفت شده اند اما از آنجا که آنها نمی دانند چگونه نیازهای در حال رشد خود را مدیریت کنند، تلاش می کنند تا امنیت انرژی خود را از طریق دسترسی مستقیم به تأمین نفت از خارج ارتقاء بخشند – اقدامی که موجب بی ثباتی در کشورهای ضعیف می شود و تلاش های غرب برای تقویت کنترل مناسب را زیر سئوال می برد.
آنها همچنین شروع به ساخت ذخایر نفت کرده اند (چین منبعی با ظرفیت ۱۰۰ میلیون بشکه را پر کرده است) اما هیچ اشاره ای به این نکته که چگونه آن را اداره خواهند کرد مطرح نشده است.
یک سیستم بین المللی انبار نفت که به خوبی اداره و هماهنگ شود (از جمله ذخایر عظیم آنان) می تواند به چین و هند کمک کند که نفت را به عنوان یک محصول واقعی تلقی کنند؛ اعتماد بیشتری به این سیستم، بهترین راه برای بهبود امنیت انرژی آنان نسبت به تعقیب مرکانتیلیسم نفتی است.
مدیریت بهتر ذخایر استراتژیک در داخل کشور و جهان، خود به تنهایی وابستگی آمریکا و جهان به نفت را از بین نخواهد برد. حل مشکلات نیازمند یک استراتژی جامع است که تقاضای کلی برای نفت را کاهش داده، منابع تأمین بیشتری را توسعه می دهد و استفاده از انواع دیگر انرژی را تشویق می کند. اما سیستم کنونی ضعیف نخواهد شد و چنین استراتژی جامعی برای چند دهه آتی ثمره ای به بار نخواهد آورد. در این فاصله، پذیرندگان شوک، همانند ذخایر نفت استراتژیک که به نحو معقولی کنترل شده اند، نقش مرکزی را در کاهش اثرات این بحران ها که هر از گاهی بازار نفت جهان را دچار تشنج می کنند، خواهند داشت.

نویسنده: دیوید جی - ویکتور / سارا اسکریس. - وینکلر
مترجم: کیانوش - کیاکجوری
منبع: سایت - باشگاه اندیشه - به نقل از مجله فارن افرز، جولای / آگوست ۲۰۰۸

منبع : باشگاه اندیشه