ماجرا چیست؟

دکتر غلامحسین الهام، سخنگوی دولت و وزیر دادگستری در پاسخ به اظهارات رییس مجلس و سخنگوی شورای نگهبان درخصوص فقدان وجاهت قانونی مصوبه اخیر دولت درمورد ادغام شوراهای عالی در کمیسیونهای دولت و نامه رییس جمهور به معاون اول خود در این خصوص، ضمن تشریح روند اصلاح ساختار اداری از برنامه سوم توسعه تاکنون تصریح کرد: مصوبه دولت درخصوص ادغام شوراهای عالی بر اساس مبانی مستحکم قانونی بویژه قانون اساسی بوده و استناد اخیر رییس جمهور به نظر شورای نگهبان فقط بدلیل اعتبار علمی آن است.
وی در یادداشتی که در سایت سخنگوی دولت و روزنامه ایران منتشر شده است، به صورت تفصیلی به مبانی حقوقی و اختیارات اجرایی رئیس جمهور درباره ادغام شوراها و ابلاغیه اخیر به رئیس جمهور به معاون اول خود پرداخته است:
- اقدام دولت قبلی در تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی بر اساس همین مستندات فعلی بود ولی آن وقت کسی اعتراضی نکرد!
- آیا استناد دولت به مبانی محکم قانونی، ارتکاب خلاف است؟
- نظرات شورای نگهبان از منابع حقوق اساسی کشور است.
آیا رییس جمهور باید برای تصمیم گیری مستند به قانون باید سرزنش شود؟
- نمی توان تصمیمات و اختیارات قانونی دولت را بدلیل وجود احتمال تصمیم مجلس در آینده، معطل یا مختل کرد.
عمل به قانون اساسی، نقطه درهم شکستن هر نوع استبداد است.
- رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و سخنگوی محترم شورای نگهبان نگران نباشند، نه هیچ قانونی لغو شده، نه از قانونگذاری ممانعت شده و نه در صورت تصویب قانون، کسی می تواند از اجرای آن خودداری کند.
متن کامل یادداشت سخنگوی دولت که خود نیز از اعضاء شورای نگهبان می باشد، در پاسخ به نامه شورای نگهبان و اظهارات رئیس مجلس در ادامه آمده است:
● ماجرا چیست؟
موضوع از ماده «یک» قانون برنامه سوم آغاز شد. این ماده شورایی را موسوم به شورای عالی اداری تشکیل داد و در گروه وظایف و اختیارات این شورا دوازده بند مشخص کرد که بند یک آن چنین است: «اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه های اجرایی کشور به استثنای وزارتخانه ها از طریق ادغام، انحلال و انتقال مؤسسات و سازمان ها به خارج از مرکز». این قانون که مصوب سال ۱۳۷۸ است و تا پایان سال ۸۳ اعتبار داشته است در همان سال در ماده (۱۵۴) قانون برنامه چهارم تنفیذ می گردد یعنی عیناً برای یک دوره برنامه (پنج ساله) دیگر ابقا می شود.
در تاریخ ،۱۳۷۸‎/۱۲‎/۱۱ دولت وقت (جناب آقای خاتمی) در هشتاد و هشتمین جلسه شورای اداری و به استناد اصل ۱۲۶ قانون اساسی دو سازمان را که به موجب قانون تشکیل شده بودند یکی موسوم به سازمان «برنامه و بودجه» و دیگری «سازمان استخدامی کشور» منحل و از ادغام این دو سازمان، نهاد جدیدی به نام «سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» تشکیل می دهد. هیچ انتقاد یا اعتراضی هم صورت نمی گیرد و هیچ شائبه ای هم مطرح نمی شود و در همه قوانین مصوب مجلس، از نام این نهاد جدید، استفاده شده و کارکرد آن مورد تأیید قرار می گیرد.
مستند این مصوبه شورای عالی اداری چنین است:
«به منظور تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهوری موضوع اصل یکصد و بیست و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تأمین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور ...»
همان طور که ملاحظه می شود، رئیس جمهوری وقت مستقیماً به وظایف و اختیارات رئیس جمهور موضوع اصل ۱۲۶ قانون اساسی استناد می کند و به موجب این اختیارات دو سازمان که هر دو براساس قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی شکل گرفته بودند، در یکدیگر ادغام نموده و سازمان دیگری با وظایف و ساختار جدید تشکیل می دهد. حتی در این مصوبه به اختیارات ناشی از ماده یک قانون برنامه سوم هم نیازی به استناد و استشهاد دیده نشده است.
دولت نهم در همان شورا، در یکصد و سی و سومین جلسه مورخ ،۱۳۸۶‎/۴‎/۱۸ با تشریح تفصیلی اهداف خود و به منظور حسن اجرای اصول ۶۰ ، ۱۳۴ و ۱۲۶ قانون اساسی و در اجرای مفاد ماده یک قانون برنامه سوم توسعه، تنفیذی در ماده (۱۵۴) برنامه چهارم و به استناد وظایف و اختیارات موضوع بند «ب» ماده (۱)، «معاونت نظارت و هماهنگی بر سیاست های اقتصادی و علمی، معاون اول رئیس جمهور، معاونت هماهنگی و نظارت راهبردی نهاد ریاست جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و مؤسسات وابسته به آن با تمام وظایف و اختیارات و مسئولیت ها... را ادغام نموده و تصویب نمود، دو معاونت به نام های معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی» رئیس جمهور، ایجاد شود و این مصوبه که همان مستندات را داشت، این بار با اعتراض و چالش های مختلف مواجه شد و برخی مدعی شدند این اقدامات غیر قانونی است.
همچنین شورای عالی اداری به استناد همین اختیارات شوراهای متعددی که اختیارات مشابه و غالباً اعضای تکراری داشتند و با ریاست رئیس جمهور باید تشکیل می شدند، با همان اهداف اصلاح نظام اداری و افزایش تحرک و کارایی و بهره وری در یکدیگر ادغام کرد و به چند شورا محدود نمود. متعاقب این تصمیمات، مجلس محترم شورای اسلامی ابتدائاً با ارائه طرح تفسیری از ماده (۱) قانون برنامه سوم (ماده ۱۵۴ برنامه چهارم)، دستگاه های تشکیل شده به موجب قانون را از شمول ماده مزبور خارج کرد که با اشکال شورای نگهبان (مغایرت با اصل ۷۳) مواجه شد و دلیل آن، این بود که این قانونگذاری جدید است و نمی توان بر آن اطلاق تفسیر نمود.
نتیجه مترتب بر این نظریه آن است که اختیارات دولت مبتنی بر مواد مزبور قانون برنامه، قانونی بوده است. بعد از اشکال مزبور، مجلس محترم شورای اسلامی قانون جدیدی تصویب کرد که «قانون اصلاح مواد (۱۳۹) و (۱۵۴) قانون برنامه چهارم است» که ضمن «دو ماده» تبصره ای به ماده (۱۳۹) قانون برنامه چهارم (که راجع به اصلاحات ساختار اداری است) ملحق کرد و اختیارات دولت را در ماده یک قانون برنامه سوم و ماده (۱۵۴) قانون برنامه چهارم محدود کرد و در واقع اختیاراتی که به دولت اجازه اصلاح، ادغام و انحلال این سازمان ها را می داد، سلب کرد. بدین شرح:
«هرگونه ادغام و انحلال وزارتخانه ها و مؤسسات و شرکت های دولتی و نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی که به موجب قانون ایجاد شده یا می شود، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود.» و اختیارات بند «ب» ماده یک (قانون برنامه سوم) را محدود به رعایت تبصره ماده فوق (ماده ۱۳۹) نمود. این قانون بخوبی بیانگر آن است که آنچه دولت تاکنون در ادغام شوراها و تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه ریزی انجام داده، قانونی بوده است و بعد از این، مجلس شورای اسلامی علاقه مند است که این اختیار را از دولت سلب کند و بدیهی است که این قانون جدیدی است که عطف بماسبق نمی شود و اقدامات دولت را که قبل از لازم الاجرا شدن این قانون صورت گرفته، ابطال نمی کند و این تصمیمات به اعتبار خود باقی است.
مجلس محترم شورای اسلامی بعد از این قانون طرح دیگری را برای احیای مجدد همان شوراها به تصویب رساند. شورای نگهبان ابتدا این طرح را از این جهت که «شوراها» چه شوراهایی است و آیا شامل شوراهایی که قبل از انقلاب اسلامی در قوانین بوده اند، می شود یا نه؟ مبهم دانست و مطابق روال خود اعلام کرد که بعد از رفع ابهام، اظهار نظر خواهد نمود. بعد از این ابهام مجلس طرح مزبور را به این ترتیب اصلاح کرد که مصوبه شورای عالی اداری در مورد ادغام شوراها «ملغی الاثر» می شود و شوراهایی را که نام آنها را احصا کرده، ابقا می شوند و دولت هم موظف می شود که لایحه جدیدی برای ساماندهی جدید شوراها ارائه کند. این طرح که عنوان «تعیین وضعیت شوراهای عالی» را دارد، در شورای نگهبان با سه اشکال مواجه شد:
این که ماده واحده مصوبات شورای عالی اداری را ملغی الاثر می کرد، طبق نظر شورای نگهبان مغایر اصل ۶۰ قانون اساسی شناخته شد، یعنی این که تصمیم دولت را که بر اساس اختیارات قانونی خود اتخاذ کرده، نمی توان ملغی الاثر نمود. این تداخل وظیفه قوای مقننه و مجریه است. نتیجه منطقی این امر این است که تصمیمات قبلی دولت در مورد شوراها، قانونی و معتبر است و خدشه ای در مورد آن نمی توان کرد. این اظهار نظر شورای نگهبان، از یک سو متوجه مصوبه مجلس محترم است و از سوی دیگر ناظر به یک تصمیم اجرایی و قانونمند دولت. اکنون این پرسش مطرح است: اگر دولت مستند به این اظهارنظر، تصمیم خود را مستحکم و قانونی بداند، مرتکب خلافی شده است؟ و آیا این نظر، به طور خاص در مورد دولت قابلیت استناد ندارد؟ چون هیچ وضع جدیدی ایجاد نشده و هیچ وضعیت قانونی ای هم تغییر نکرده است. در اشکال دیگر شورای محترم نگهبان الزام به ارائه لایحه را هم مطابق رویه خود، مغایر اصل ۷۴ شناخت، یعنی این که ارائه لایحه از اختیارات دولت است و نمی توان دولت را ملزم به ارائه لایحه کرد.
اما در مورد شوراهای عالی آموزش و پرورش، شورای انرژی اتمی، شورای اقتصاد، شورای پول و اعتبار، شورای عالی استاندارد، شورای عالی حفاظت محیط زیست و شورای عالی انفورماتیک کشور که همه این شوراها بر اساس قوانین مصوب قبل از انقلاب اسلامی به تصویب رسیده اند و اکنون به موجب این قانون باید ابقا شوند را از سه جهت مورد خدشه قرار داد، نخست این که بخشی از وظایف این شوراها تقنینی است، یعنی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و از این حیث مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی است. دیگر آن که بخشی تصویب آئین نامه است که شأن دولت است و از این حیث مغایر اصل ۱۳۸است و سوم اینکه برخی وظایف اجرایی است که مغایر اصل ۶۰ است. و نهایتاً چون این شوراها وجود خارجی ندارند و باید تشکیل شوند، هزینه جدید دارند که چون بار مالی آن تأمین نشده، مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی است.
از آنجایی که طرح مجلس و نظرات شورای محترم نگهبان کاشف از این است که شوراهای ذکر شده باید با همان روال و وظایف سابق تشکیل شوند، یعنی مجلس حتی با قانونگذاری جدید، مبادرت به احیای شوراهای منحل شده می نماید، به علاوه دیدگاه هایی که در مورد حسن اجرای قانون اساسی خصوصاً اصل ۱۳۴ ، ۶۰ و ۱۳۷ در خصوص وظایف دولت، وزرا و مسئولیت فردی و جمعی آنان در برابر مجلس شورای اسلامی وجود دارد، رئیس جمهور دستور اقدامات جدیدی را در چارچوب اختیارات قانونی خود و دولت به معاون اول خود صادر کردند. این ابلاغ، هیچ قانونی را لغو نمی کند و واضح است که مانع تصویب هیچ قانون جدیدی هم نمی تواند باشد و کاملاً در چارچوب وظایف و اختیارات دولت است. لکن رئیس جمهور به نظرات شورای محترم نگهبان که این نظرات معتبر، حقوقی و تا زمانی که نظر مغایر آن صادر نشده دوام دارد، استناد و استشهاد کرده است. می دانیم نظرات شورای نگهبان از منابع حقوق اساسی کشور است، و هیچکس در این اعتبار و شأن علمی، تردید و تشکیک نمی کند.
البته، لازم الاجرا بودن این نظرات موضوعاً در چارچوب تصمیمات مجلس قرار دارد و ابلاغیه رئیس جمهور اصلاً در این موضوع دخالتی ندارد. مجلس محترم اعم از این که این نظرات را اعمال بکند یا نکند، به جایگاه و شأن علمی این نظرات خدشه ای وارد نمی کند. و از طرفی با اعمال این نظرات، اثر علمی آنها نیز منتفی نمی گردد. مانند رویه قضایی، یا رویه های دیوان عالی کشور که با اعمال به وسیله دادگاه، یک بار عمل شده اند ولی از اعتبار ساقط نمی شوند. هیچ کس به خاطر استناد و استشهاد به این نظرات و رویه ها قابل سرزنش نیست. بلکه اقدامی تحسین برانگیز، در تقویت دیدگاه و سخن منطقی و مستدل و مستند گفتن است. آیا تاکنون شده است، کسی رئیس قوه مجریه را ملامت کند که چرا مستدل و مستند به قانون سخن می گویی؟ آیا رئیس جمهور از این جهت که با نهایت دقت و احتیاط به همه عوامل تحت مدیریت اجرایی خود، تذکر می دهد که دقت کنند اگر در تصمیمات اجرایی، اموری شائبه قانونگذاری دارد و در حوزه اختیارات تقنینی است، مستقیماً عمل نکنند و با ارائه لایحه به مجلس، پیگیر این امور باشند، شأن قانون و احترام به آن را خصوصاً قانون اساسی را ارتقا می دهد یا تنزل می بخشد؟
آیا در نامه رئیس جمهور به معاون اول جز این امور چیز دیگری می توان یافت؟
اگر مجلس محترم مصوبه خود را مطابق نظر شورا اصلاح نمود و این موضوع نهایتاً قانونی شد طبیعی است که بر همه لازم الاجرا خواهد شد و نامه مزبور هیچ خدشه ای به این امر وارد نکرده است و اگر مجلس اصرار کرد و به مجمع تشخیص رفت و مجمع نظر مجلس را تصویب کرد، اولاً طبیعی است که با این فرض اقدامی مغایر قانون اساسی صورت گرفته است و خدشه ای به این مبانی وارد نمی شود، ثانیاً این مصوبه مبتنی بر مصلحتی است که بر قانون اساسی هم ترجیح دارد، لذا به مثابه یک حکم حکومتی بر قانون اساسی هم حاکم خواهد شد. حتی اگر از نظر موضوع، موافق با چنین تشخیص مصلحتی هم نباشد! چه کسی می تواند در برابر اجرای چنین مصوبه ای مخالفت کرده و مناقشه کند؟ چنین مصوبه ای از قوانین مصوب مجلس و مورد تأیید شورای نگهبان، از نظر حقوقی مستحکم تر خواهد بود. لکن - مادام المصلحه! - تا وقتی مصلحت باقی است، حتی مجلس محترم هم نمی تواند آن را نقض کند. نامه رئیس جمهور در این خصوص نیز، هیچ مخالفت یا تعرضی ندارد. ما نمی توانیم، تصمیمات فعلی و اختیارات قانونی دولت را معطل یا مختل بگذاریم، به این جهت که احتمال دارد در آینده، مجلس، تصمیم دیگری اتخاذ کند. آیا کسی می تواند چنین نظری را بپذیرد؟
اما در خصوص ممنوعیت رئیس جمهور به طور مطلق از اجرای اصل ۱۱۳ که رئیس جمهور را مسئول اجرای آن می داند، کلام بسیار است. آیا همه اصول قانون اساسی مترتب بر وجود قانون عادی است مثلاً این که تحصیلات ابتدایی رایگان است، این که دوره رئیس جمهور چهار سال است، این که رئیس جمهور طبق اصل ،۱۲۷ برخی اختیارات را می تواند به نماینده یا نمایندگان ویژه محول نماید و ده ها نمونه دیگر، حتماً نیاز به قانون عادی دارند؟ طبیعی است برخی اموری که از مجرای قانون عادی قابل اجرا می شوند رئیس جمهور موظف می شود از طریق دولت نسبت به ارائه لایحه قانونی نسبت به قابلیت اجرایی آن اقدام کند. البته مناسب بود، سخنگوی محترم شورای نگهبان، در مورد نظرات شرعی شورای نگهبان قائل به تفاوت می شدند و نسبت به شأن نظرات فقهی شورا که مطابق اصل چهارم قانون اساسی صادر می شوند، توجه بیشتری می دادند. به طور مثال اگر فقهای معزز شورای نگهبان، دریافت خسارت تأخیر تأدیه، یا فروش اوراق قرضه را خلاف شرع بدانند، اگر رئیس جمهور به دستگاه های اجرایی تحت امر خود دستور دهد تا نهایی شدن یک قانون از اقداماتی که مطابق نظر فوق داخل در بحث ربا باشد اجتناب کنند، خلاف قانون اساسی عمل کرده است؟ و باید به امور خلاف شرع در دستگاه اجرایی ادامه داد؟ آیا کسی مسئولیت تداوم این خلاف شرع ها را بر عهده خواهد گرفت؟
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و سخنگوی محترم شورای نگهبان نگران نباشند، نه هیچ قانونی لغو شده، نه از قانونگذاری ممانعت شده و نه در صورت تصویب قانون، کسی می تواند از اجرای آن خودداری کند. تنها اتفاقی که افتاده است، بیان این نکته بوده که دیدگاه رئیس جمهور نسبت به اجرای قانون اساسی با نظرات گذشته و حال شورای محترم نگهبان که هم مرجع عالی تفسیر قانون اساسی است و هم مهمترین منبع فهم و درک قانون اساسی است، منطبق شده است و این افتخار بزرگی برای دستگاه اجرایی در عمل و اعتقاد و رفتار طبق قانون اساسی است. عمل به قانون اساسی، نقطه درهم شکستن هر نوع استبداد است. و این افتخار رئیس جمهور است که نظرات او در مدیریت کشور و نظام اداری، با نظرات عالمانه و دقیق شورای محترم نگهبان منطبق است. آیا چنین توافق نظر و اشتراک دیدگاهی خلاف است؟
نسبت به ملامتگران، انسان ناخودآگاه این کلام سیدالشهدا(ع) را به یاد می آورد: الهی من کانت محاسنه مساوی فکیف لاتکون مساویه مساوی

منبع : رجا نیوز