راهکار بدون راهبرد

۳۶ راهكار پیشنهادشده از سوی دیوان محاسبات كشور در قالب گزارش تفریغ بودجه۱۳۸۳ برای سامان دادن به ساختار نظام بودجه ریزی و تقویت بعد نظارتی، آیا راهگشا خواهد بود تا در صورت امكان نظر كارشناسی دولت و مجلس «نتیجه مطلوب» در فرآیند دخل و خرج سالانه كشور به دست آید؟
این دیوان با ارائه «نظرات كلی» در قالب شش گانه سامانه های مالی، مالیاتی، بودجه ای، برنامه ای، نظارتی و قوانین و مقررات، به پاره ای از پیامدهای ناشی از سنتی بودن، ناكارآمدبودن و نبود راهبرد و الگوی مشخص در نظام بودجه ریزی ایران اشاره می كند و با نگرش «سیاست های توصیه ای» تلاش دارد تا سهم و رسالت خویش را در اصلاح سند دخل و خرج سنواتی كشور ایفا كند. چالش و پرسش بنیادین اینجاست كه در صورت اجرایی شدن این توصیه ها و پیشنهادها، نظام بودجه ریزی دچار تحول اساسی خواهد شد یا به دستكاری های مرسوم، به دلیل معلول گرایی به ساختار بودجه، مبتلا می شود؟
فصل چهارم قانون اساسی ایران در اصول۵۴ و ۵۵ به ما می گوید: دیوان محاسبات كشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی می باشد و سازمان و اداره امور آن در تهران و مراكز استان ها به موجب قانون تعیین خواهد شد(اصل ۵۴). دیوان محاسبات به كلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات و شركت های دولتی و سایر دستگاه هایی كه به نحوی از انحاء از بودجه كل كشور استفاده می كنند به ترتیبی كه قانون مقرر می دارد رسیدگی كرده یا حسابرسی می نماید كه هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. این دیوان، حساب ها و اسناد و مدارك مربوطه را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود(اصل۵۵). نظریه تفسیری شورای نگهبان در پاسخ به استفسار ریاست جمهوری وقت برابر با ۶ آذر ۱۳۷۵ تصریح دارد: اصل ۵۵ قانون اساسی ناظر به اعتباراتی است كه در بودجه كل كشور منظور شده و صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی و حسابرسی، محدود به همان موارد است.
اهمیت نهادهایی كه ماهیت و فلسفه وجودی آنها برخاسته از اصول قانون اساسی باشد نشان می دهد كه تأسیس و حیات آنها به عنوان اركان و اجزای لازم برای جاری و ساری شدن اهداف مندرج در قانون اساسی است و برون داد فعالیت ها و عملكردهای این نهادها در تصمیم سازی ها و تصمیم گیری های آینده، جایگاه ویژه ای پیدا می كند اما... .
طابزارهای مالی؛ ناكارآمد یا ناشناخته؟
كارشناسان دیوان محاسبات در جمع بندی خود در خصوص نظام مالی بودجه ایران به نواقص و چالش هایی اشاره می كنند و راهكارهای هفت گانه ای را برای اصلاح نظام مالی بودجه پیشنهاد می كنند كه عبارتند از:
یكم: استفاده از ابزارهای تأمین مالی منوط به ارائه تحلیل های معتبر مالی باشد چرا كه به اعتقاد این دیوان، در گزینش ابزارهای تأمین مالی طرح ها و پروژه های بودجه باید منابع غیربودجه ای را مورد توجه قرار داد و در نتیجه كاهش هزینه های غیرضرور و غیرشفاف، منابع مازاد را به فعالیت های دیگر سوق داد تا كارایی و بازده اقتصادی افزایش یابد. این پیشنهاد گرچه به اتلاف منابع درآمدی بودجه در بعد مصارف اشاره كلی دارد ولیكن تأكیدی بر یكی از محورهای بدیهی نقایص بودجه ریزی كشور است؛ حال آنكه ماهیت پاره ای از ابزارهای تأمین مالی گنجانده شده در بودجه سنواتی، فاقد منطق اقتصادی و متضاد با سیاست های اقتصادی نهفته در ذات بودجه است. هر چند گزارش دیوان محاسبات به طور دقیق و شفاف به فلسفه وجودی و كاركرد ابزارهای تأمین بودجه اشاره ای نمی كند اما این ابهام وجود دارد كه تسری دادن یك ابزار تأمین مالی موفق در حوزه اقتصادی به حوزه های دیگر، بدون توجه به عوامل و متغیرهای اثرگذار در میزان بازدهی و كارایی اقتصادی آن تا چه میزان موفقیت آمیز خواهد بود.
دوم: دیوان محاسبات در گزارش خود با انتقاد ضمنی از كم توجهی به سیاست های كلی برنامه چهارم و سند چشم انداز ۲۰ساله در خصوص «هدفمند و عملیاتی كردن» نظام بودجه ریزی می پردازد و تأكید می كند: در سال های اخیر بخشی از اعتبارات دستگاه های اجرایی در قالب وجوه اداره شده و جهت پرداخت تسهیلات، در اختیار بانك ها قرار می گیرد و این وجوه به عنوان هزینه قطعی قلمداد می گردد و لذا به دلیل طولانی شدن پرداخت و دریافت این تسهیلات ضروری است كه اطلاعات مالی مربوطه حفظ شود. بنابراین پیشنهاد مشخص، این است كه وزارت اقتصاد و دارایی، دستورالعمل نحوه حسابداری وجوه اداره شده را تدوین كند و سازمان مدیریت و برنامه ریزی هم نسبت به حذف این بخش از اعتبارات دستگاه های اجرایی اقدام كند.
به نظر، بهترین پیشنهاد همان حذف تدریجی وجوه اداره شده در قالب تسهیلات تكلیفی است . در چنین وضعیتی پیشنهاد تهیه دستورالعمل، به دلیل گستردگی حوزه توزیع و روابط حاكم بر تخصیص وجوه مذكور و تمسك جستن به قوانین و مقررات فزاینده موجود صرفاً بر بوروكراسی و دیوانسالاری موجود خواهد افزود. نمی توان انكار كرد كه ماهیت تشكیل شده و قوام بخش بسیاری از سیاست های اقتصادی در بطن وجوه اداره شده و تسهیلات تكلیفی مبتنی بر كج فهمی و بدفهمی اقتصاد دولت گرا بوده و دخالت زیان آور دولت ها را به دنبال دارد و دستگاه های اجرایی به دلیل چسبندگی خویش به بودجه ای عمدتاً نفتی، فضا و بستر لازم برای شكل گیری اقتصاد مردمی، تعاونی و خصوصی را از بین خواهند برد.
سوم : قیمت گذاری كالا و خدمات ارائه شده توسط شركت های دولتی از نظر دیوان محاسبات مجلس با عدم كارایی مواجه است چرا كه به دلیل كاركرد دوگانه آن یعنی درآمدزایی برای دولت و اثرگذاری مستقیم بر وضعیت اقتصادی كشور، قیمت گذاری صحیح كالاها و خدمات مستلزم به كارگیری سامانه های بهای تمام شده است. پیشنهاد مشخص دیوان، سازمان مدیریت و برنامه ریزی را ملزم می دارد نسبت به شناسایی و احصای فعالیت ها و خدمات دولتی اقدام و نهایتاً اینكه مستند به مواد ۱۳۷ و ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه بودجه را عملیاتی كند.
چهارم : شاكله انتقادها و ابهامهای مورد اشاره دیوان محاسبات بر نظام رایج مالی بودجه كشور و پیشنهادهای شش گانه از خلأ فقدان راهبرد كلان مبنی بر الگوی مشخص اقتصادی رنج می برد و درماندگی این نهاد نظارتی برای واكاوی بودجه شركتهای دولتی معلول همان رنج پیش گفته است و چاره ای نیست جز اینكه به صراحت اعلام كند:«از جمله اهداف تهیه صورتهای مالی، ارزیابی نحوه ایفای مسئولیت پاسخگویی است و چون نحوه تهیه صورتهای مالی به گونه ای است كه فاقد اطلاعات لازم جهت ارزیابی ایفای مسئولیت است پیشنهاد كلی می گردد تا وزارت اقتصاد و دارایی برای تهیه صورتهای مالی براساس مسئولیت پاسخگویی دستگاهها و دولت «تدابیر لازم» اتخاذ نماید. (چرا كه) گزارش تفریغ بودجه در حقیقت سند پاسخگویی دولت است كه طبق نصوص قانون اساسی، مدیریت اجرایی كشور، بالاخص مسئولان امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی كشور برعهده دارند و چنانچه نمایندگان مجلس در جهت اجرایی كردن پیشنهادات هر ساله دیوان محاسبات عنایت نمایند ارزیابی ایفای مسئولیت پاسخگویی دولت نیز امكان پذیر می گردد.»
طمالیات: درآمدزایی یا سیاستگذاری؟
قانون برنامه چهارم توسعه در ماده(۲) تكلیفی را روی دوش دولت می گذارد تا جهت برقراری انضباط مالی و بودجه ای، در زمان اجرای برنامه سهم اعتبارات هزینه ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را افزایش داده و در پایان برنامه هزینه های جاری دولت از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی صورت پذیرد. نظام مالیاتی كشور در سالهای اخیر بیشتر با رویكرد تأمین درآمد برای دولت مواجه بوده و كمتر از آن برای سیاستگذاری و جهت دادن فعالیتهای اقتصادی و ایجاد رقابت سالم و شفاف مورد استفاده واقع شده است. دیوان محاسبات در گزارش خود ایرادهای چهارگانه ای را بر نظام مالیاتی وارد می سازد از جمله:
۱ - سامانه اطلاعاتی جامع و پویا برای اخذ مالیات و اصلاح نظام موجود نداریم.
۲ - نظام كنونی دربرگیری لازم برای تمام پایه های مالیاتی را ندارد و صرف تغییر پایه های مالیاتی و نرخ ها به عدالت نمی انجامد.
۳ - انعطاف پذیری ناچیز دارد و نمی توان به تناسب چرخه های تجاری و تحولات و بحرانهای ملی و بین المللی تغییرات هدفمند را پدید آورد.
۴ - سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی ناچیز است و تأثیر نظام مالیاتی بر اقتصاد ملی را كاهش می دهد.
پیشنهاد مشخص دیوان مذكور این است كه تغییرات داده شد. در قانون مالیاتهای مستقیم- كه منجر به كاهش درآمدهای مالیاتی شده - مورد بازنگری قرار گیرد و نسبت به اجرایی كردن قانون مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۳۸۵ و ایجاد فرهنگ مالیاتی مناسب با اهداف برنامه ای نظام اقدامات شایسته به عمل آید.
پیشنهاد فوق در درون خود با تضاد و تناقض مواجه است چه اینكه از یك سو بر اصلاح و بازنگری قانون تازه اصلاح شده مالیاتهای مستقیم اشاره دارد و از دیگر سو ایجاد فرهنگ مالیاتی مناسب با اهداف برنامه ای نظام را ضروری می داند حال آن كه اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم در مجلس گذشته برای نهادینه كردن فرهنگ مالیاتی آن هم متناسب با اهداف برنامه های توسعه بوده و نه چیز دیگر و به صرف كاهش درآمد دولتی نباید كارآمدی آن در بعد سیاستگذاری را خنثی كرد. نظام مالیاتی ایران بیشتر متأثر از نگاه درآمدزایی برای دولت و كمتر مواجه با رویكرد سیاستگذاری اقتصادی است و روح بودجه كشور همین را به اثبات می رساند كه سیاستهای بودجه ای برای دولتمردان اهمیت بیشتری نسبت به سایر سیاستهای اقتصادی از جمله سیاستهای مالیاتی و مالی و پولی دارد و ثبات و قوام سیاستهای مالیاتی همواره دستخوش تغییر و اصلاح برای تأمین بودجه بوده و از كمترین انعطاف در شرایط اقتصادی متفاوت برخوردار است. به همین دلیل با بسط یافتن سیاستهای بودجه ای و تسری آن به تمام ابعاد اقتصادی بدون توجه به واقعیتهای موجود و پیامدهای آینده آن، شهروندان اقتصاد زیرزمینی و فرار مالیاتی را مشروع و مقبول می دانند و حفظ قدرت و تقویت حقوق اقتصادی خویش را با این فرآیند غلط ناشی از سیاستگذاری دولتی توجیه پذیر قلمداد می كنند. فرض كنید آیا نظام مالیاتی در شرایط ركود اقتصادی و یا تورم ناگهانی و یا تلفیق این دو یعنی ركود تورمی باید یكسان بماند و تاوان آن را مردم باید بپردازند؟ و صدها پرسش و اما و اگر دیگر... مكلف ساختن نظام مالیاتی در ساختار اقتصادی عمدتاً نفتی و دولتی به تبعیت از ساختار بودجه سنواتی كشور و اكتفا كردن به هدف تأمین هزینه های جاری از محل درآمدهای مالیاتی و غیرنفتی بدون تن دادن به واقعیتهای اقتصادی و انعطاف پذیری نظام مالیاتی راهی است پرخطا و لغزش كه اعتماد موجود را هم آسیب پذیر می سازد. نظام مالیاتی چون با نگرش سیاستگذاری برای رونق بخشیدن به اقتصاد (رشد اقتصادی) و جلوگیری از شكاف درآمدها و ایجاد انحصارات احتمالی (عدالت مالیاتی) به طور توأمان طراحی و اجرا و نهادینه شود،ناگریز اصلاح تفكر بودجه ریزی و درآمدزایی از محل درآمدهای مالیاتی را با منطق اقتصادی همراه می سازد.
بنابراین اصلاح ساختار مالیاتی و نوین سازی نظام اخذ مالیات در قالب مالیات بر ارزش افزوده و... مبتنی بر تجارب جهانی و متناسب با ساختار جامعه وقتی كارآمد خواهد بود كه تفكر دولت به عنوان گیرنده مالیات و مردم به عنوان پرداخت كننده مالیات در یك رویكرد افقی به اجماع برسد تا اجرای عمودی نظام مالیاتی را ممكن سازد. مشكل اینجاست كه نظام مالیاتی و ساختار مالی بودجه ایران به مانع رقابت اقتصادی و فعالیت شفاف اقتصادی با نظارت عالیه دولت تبدیل شده است و شهروندان جامعه احساسی متفاوت از شعار دولت دارند هر چند كه واقعیت چیز دیگری باشد. مردم ایران، شهروندان اقتصاد دولتی اند آن هم در دوران اقتصاد شبكه ای به سرعت جهانی شونده، هزینه حفظ شهروندان اقتصاد دولتی برای كل حاكمیت سنگین خواهد بود مگر اینكه از كمیت و كیفیت شهروندان اقتصاد دولتی كاسته شود.
گزارش آینده همشهری به نقد و ارزیابی گزارش دیوان محاسبات درباره نظام بودجه ای و برنامه ای ،نظام قوانین و مقررات و بعد نظارتی بودجه ایران می پردازد.

رضا كربلایی

منبع : روزنامه همشهری