نگاهی به مسیر الحاق ایران به گات و WTO

در این کنفرانس بسیاری از کشورها از جمله کشورهای در حال توسعه با منشور سازمان تجارت بین المللی (ITO) به مخالفت برخاستند و در نتیجه بحث و تبادل نظر و تعداد زیادی پیشنهاد به منشور اضافه شد. یکی از بخش های منشور تجارت جهانی، یک قرارداد ۳۴ ماده ای بود که در ۳۰ اکتبر ۱۹۴۷ بین ۲۳ کشور امضا شد. این قرارداد همان موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت یا گات (GATT) است. نماینده دائم ایران در سازمان ملل متحد آقای عبدالله انتظام نیز در این کنفرانس حضور داشت. ایران با امضای منشور هاوانا رسماً به عضویت ناظر در گات درآمد که تا پایان سال ۱۹۹۳ ادامه داشت.از آن پس ایران هم مانند سایر کشورهای در حال توسعه در بحث گات غیرفعال بود. فعال نبودن کشورهای در حال توسعه در گات دلایل سیاسی و اقتصادی داشت. اساساً گات به عنوان سازمانی میان کشورهای پیشرفته مطرح بود، به طوری که این سازمان به «باشگاه یا کلوپ کشورهای پیشرفته» معروف شده بود. کشورهای پیشرفته صنعتی به ویژه آمریکا و اروپای غربی درخصوص کالاهایی که به هم صادر می کردند، به مذاکره می پرداختند. تدریجاً در قالب این مذاکرات تعرفه کالاها را میان یکدیگر کاهش دادند. به این ترتیب کشورهای در حال توسعه که عمدتاً صادرکننده منسوجات و محصولات کشاورزی بودند نفعی از الحاق به مذاکرات نمی بردند. این دو دسته کالا جزء مذاکرات میان کشورهای پیشرفته نبود. گرچه از ۲۳ کشور امضاکننده سند گات، ۱۲ کشور توسعه یافته و ۱۱ کشور در حال توسعه بودند، عملاً با تامین نشدن منافع کشورهای در حال توسعه این کشورها در گات غیرفعال شدند.اگر بخواهیم تاریخ گات را در چند جمله خلاصه کنیم می توان گفت، پیش از مذاکرات دور اروگوئه که ۱۹۸۶ شروع شد، گات مجمعی بود بین کشورهای پیشرفته صنعتی برای مذاکره در مورد کالاهای صنعتی و تعرفه ها جهت دسترسی به بازارهای یکدیگر. به این ترتیب نمی توان گفت ایران تا پیش از دور اروگوئه کم کاری کرده است. تا آن زمان کشورهایی که تا حدودی به بحث گات وارد شده بودند، کشورهای معروف به «کشورهای تازه صنعتی شده» یا کشورهای شرق آسیا بودند، در آن زمان هند هم که در سال ۱۹۴۸ سند گات را امضا کرده بود، فعالیت چندانی در این باره انجام نمی داد. تا پیش از دهه ۹۰ سیاست تجاری هند شبه سوسیالیستی بود و جایگزینی واردات را به صورت جدی دنبال می کرد.
بنابراین کشورهای در حال توسعه ای در گات به صورت جدی فعالیت می کردند که دنبال استراتژی توسعه صادرات بودند. استراتژی های جایگزینی واردات و توسعه صادرات، هر دو برای صنعتی شدن اتخاذ می شوند. اما استراتژی اول برای صنعتی شدن بدون تعامل با اقتصاد جهانی است و در نقطه مقابل آن توسعه صادرات، صنعتی شدن را در تعامل با اقتصاد جهانی دنبال می کند. البته در برخی کشورها هم جایگزینی واردات مقدمه توسعه صادرات است.ایران هم در دهه ۱۹۶۰ و نیمه۱۹۷۰ _ که برنامه های توسعه سوم، چهارم و پنجم توسعه را دنبال می کرد _ جایگزینی واردات را استراتژی اصلی خود قرار داده بود. این استراتژی نیازمند حمایت از صنایع داخلی و وضع تعرفه های بالای وارداتی بود. بنابراین ایران عنایت خاصی به گات نداشت. علاوه بر این، علت دیگری هم برای ایران وجود داشت. ایران صادرکننده نفت بود و نفت در گات موضوع مذاکره بود. عده ای گفته اند گات مقرراتی داشت که نفت را مستثنی می کرد در حالی که این گفته صحیح نیست. نفت اصلاً در دستور مذاکرات گات نبود. دلیل این مسئله آن است که حتی در شرایط حاضر هم تعرفه وارداتی نفت خام بسیار ناچیز است. در اتحادیه اروپا تعرفه واردات نفت خام صفر است. البته باید توجه داشت که مالیات و تعرفه با هم متفاوتند. ضمن آنکه مسئله نفت در دست خود کشورهای غربی و شرکت های بزرگ آنها بود و نمی خواستند مسئله به این مهمی را وارد مذاکرات کنند. از طرفی کشورهای عضو اوپک هم یا در گات عضو نبودند و یا بحث نفت را از منظر تعرفه ها دنبال نمی کردند.
در مورد ایران به طور ویژه، مسئله دیگری هم مانع از احساس نیاز به عضویت در گات می شد. در این سازمان اصلی وجود دارد که به عنوان ستون فقرات سازمان مطرح است: اصل دولت کامله الوداد. این اصل بدان معنا است که هر توافق دوجانبه باید به توافق چندجانبه تبدیل شود. یعنی امتیازاتی که کشورها به هم می دهند، به همان دو کشور منحصر نمی ماند. به همین دلیل به این نظام، تجارت چندجانبه می گویند. در آن زمان ایران از امتیازاتی که کشورهای پیشرفته غربی به اعضا می دادند، برخوردار بود. از جمله این امتیازات برخورداری از کاهش تعرفه ها بود. فرض کنید یک کشور پیشرفته قصد می کرد درخصوص صادرات کالایی به یک عضو سازمان امتیاز دهد، اگر ایران هم صادرکننده آن کالا بود، از نرخ مذکور برخوردار می شد. به بیان دیگر بحث کامله الوداد، معطوف به نرخ ها هم می شود. یعنی نرخی تعیین شده و به اعضا تعمیم می یابد. به عنوان مثال تعرفه MFN یک کالا ۵ درصد است و برای غیرعضوها، همان تعرفه به ۱۰ درصد می رسد. در دهه ۶۰ و ۷۰ عملاً با وجود عضو نبودن ایران در گات، امکان برخورداری از تعرفه های MFN وجود داشت. لذا ایران بدون پذیرفتن محدودیت ها از بزرگترین مزیت گات بهره مند می شد. در آن زمان ایران در دو اجلاس وزرا شرکت کرد. یکی اجلاس دور دیلن در سال ۱۹۶۰ و ۱۹۶۱ در ژنو و دیگری اجلاس دور توکیو در سال ۱۹۷۳. در این دو اجلاس ایران در حد وزیر شرکت کرد. اما بعدها عضویت ایران و دستاوردهای حضور در دو اجلاس دنبال نشد. بعد از انقلاب هم اساساً در دهه اول هیچ فعالیتی برای عضویت در گات صورت نگرفت. این رفتار کاملاً طبیعی بود. یک کشور انقلابی که با بسیاری از سیاست های جدید اقتصادی و قطع رابطه با کشورهای اروپایی و غربی، بلوکه شدن دارایی ها و ملی شدن بسیاری از صنایع مواجه شده بود، طبیعتاً به سمت سازمان های بین المللی نمی رفت. در آن زمان نگرش حاکم بر کشور آن بود که سازمان های بین المللی ابزار دست امپریالیسم هستند و ابزاری برای سلطه. نگرشی که کمابیش هنوز هم در کشور وجود دارد. برای کشور انقلابی مثل ایران در دهه اول بعد از انقلاب عضویت در سازمان های بین المللی موضوعیت نداشت. عضویت در این سازمان ها نیازمند سیاست های اقتصادی بلندمدت و حساب شده ای بود که برای کشوری مثل ایران که دائماً با بحران های سیاسی و اقتصادی مواجه بود، امکان اتخاذ آن وجود نداشت.بعد از انقلاب مهمترین اتفاق آغاز مذاکرات دور اروگوئه بود که در سال ۱۹۸۶ شروع شد (همزمان با پایان جنگ ایران و عراق ۱۳۶۷). در خلال این سال ها تحولات نظام تجارت بین الملل و مذاکرات اروگوئه همچنین پایان جنگ ایران و عراق باعث شد تغییر دیدگاهی در مدیران حاصل شود. در آن زمان بحث پایان جنگ و شروع اولین برنامه توسعه و سازندگی و تغییر مناسبات با کشورهای جهان موجب شد ایران در اقتصاد خود و تعامل اقتصادی با سایر کشورها تغییراتی را ایجاد کند. این کار بر مبنای دید مثبت ایجاد شده صورت گرفت. پروژه های آزادسازی هم شروع شد (فارغ از آنکه این پروژه ها موفق بودند یا نه). همه این حرکت ها مبین آن بود که ایران قصد کرده خود را از اقتصاد جنگی خارج کند و به سمت تعامل با اقتصاد بین المللی برود. در همین راستا فعالیت هایی چون توسعه صادرات، آزادسازی و تعطیل شدن مراکز تهیه و توزیع صورت گرفت. مراکز تهیه و توزیع تا سال ۶۹ که با مصوبه شورای عالی اداری منحل شدند، عملاً تجارت خارجی را در اختیار خود داشتند. این اتفاقات توجه کشور را به گات هم جلب کرد به طوری که از سال ۶۹ این بحث در دولت اول آقای هاشمی مطرح شد. ابتدای سال ۷۰ دولت مصوبه ای گذراند و براساس آن به وزارت بازرگانی تکلیف کرد بررسی های لازم را درخصوص گات و عضویت ایران در آن انجام دهد. این اتفاق در اواسط مذاکرات دور اروگوئه افتاد.گرچه همزمان با شروع جدی کار و البته تعیین متولی برای دنبال کردن عضویت ایران در گات، مذاکرات دور اروگوئه ادامه داشت، ایران هیچ فعالیتی در این خصوص انجام نداد. تعیین متولی در سال های ۹۰ و ۹۱ صورت گرفت، زمانی که قرار بود مذاکرات دور اروگوئه به پایان برسد. اما به دلیل مخالفت کشورهای پیشرفته و ادامه یافتن بحث ها، عملاً مذاکرات ادامه پیدا کرد. در آن زمان ایران می توانست به عنوان عضو ناظر در جلسات شرکت کند، اما این کار صورت نگرفت. با توجه به فضای سیاسی حاکم در آن سال ها، این عدم حضور چندان هم تعجب برانگیز نیست. به هر حال بحث عضویت ناظر ایران در گات تا سال ۹۴ همچنان ادامه داشت تا اینکه از اول سال ۹۵ بحث WTO رسماً آغاز شد و ما هم باید عضویت ناظر خود را تمدید می کردیم. در آن زمان ایران با مشکل سیاسی مواجه شد و کشورهای غربی به ویژه آمریکا با عضویت ایران مخالفت کردند. نماینده دیپلماتیک ایران در ژنو از یک سو و وزارت بازرگانی از سوی دیگر پیگیر مسئله شدند.در حین مذاکرات ایران و مخالفت های آمریکا در داخل فرآیند بررسی الحاق و عضویت آغاز شد. کمیته ای زیرنظر معاونت بازرگانی خارجی وقت آقای مسعود کرباسیان تشکیل شد. ۲۱ وزارتخانه عضو این کمیته بودند که هم در شناخت WTO و هم بررسی پیامدهای پیوستن به آن در دستگاه زیرمجموعه خودشان فعالیت می کردند. برخلاف گات که بحث تنها بر سر کالاها بود، در دور اروگوئه کالاهای کشاورزی، خدمات و حقوق مالکیت فکری هم به کالاها اضافه شد. با توجه به مخالفت آمریکا، ایران نمی توانست خیلی جدی در سطح بین المللی مسئله را طرح کند ضمن آنکه چنین کاری در دستور کار دیپلماسی ایران هم قرار نداشت. نباید از نظر دور داشت که در آن زمان هنوز در محافل تصمیم گیری ایران بحث بر سر آن بود که عضو شویم یا نه.در آن زمان سه نظر درخصوص الحاق به WTO وجود داشت. در سال ۱۳۷۴ یک دیدگاه آن بود که باید هر چه سریع تر به WTO ملحق شویم و فاصله ۵۰ساله را جبران کنیم.دیدگاه دیگر درست در نقطه مقابل دیدگاه اول، عقیده داشت الحاق به WTO یعنی هضم شدن در نظام جهانی. دیدگاه دیگری هم در میان دو دیدگاه اول بود که عضویت ایران را خوب و مناسب می دانست اما معتقد بود ایران به فرصتی برای آماده سازی نیاز دارد. برخلاف نظرات علمی و آکادمیک، در مورد گات نمی شد به آسانی تصمیم گرفت. بعد از ۴ سال مجموعه وزارت بازرگانی به یک جمع بندی رسید که این جمع بندی نتیجه مطالعه و رایزنی داخلی و خارجی بود. جلسات هم حدود دو سال طول کشید و حاصل آن مجموعه ای سه هزار صفحه ای بود. تمام این نتایج به یک جمله ختم می شد. اینکه باید بین عضویت و آغاز مذاکرات تفاوت قائل شویم. آنچه باعث نگرانی و دغدغه مقامات و مسئولین است که مستلزم پذیرفتن تعهدات است، به عضویت ایران برمی گردد. در حالی که انجام مذاکرات الحاق مستلزم پذیرش هیچ نوع تعهدی نیست. ما می توانیم مذاکرات را آغاز کنیم و مرحله به مرحله در مورد پذیرش تعهدات تصمیم بگیریم.
با توجه به طولانی بودن فرآیند می توان با توجه به شرایط سیاسی و اقتصادی هر دوره نسبت به پذیرش تعهدات تصمیم گیری کرد. این موضوع از عاقلانه ترین تصمیماتی بوده که درخصوص WTO در کشور گرفته شده است. منطق قوی هم پشت این دیدگاه هست. این نظر توسط آقای آل اسحاق وزیر وقت بازرگانی خدمت مقام معظم رهبری هم ارائه شد. ایشان هم گفتند اگر آغاز مذاکرات تعهدی برای کشور ندارد، می شود این فرآیند را آغاز کرد. براساس این استجازه دولت مصوبه ای گذراند که آغاز بحث مذاکرات را کلید زد. در آن زمان آقای سیروس ناصری سفیر وقت ایران در ژنو، درخواست ایران را به اولین مدیرکل WTO، آقای روجرو تسلیم کرد. یک هفته بعد متوجه شدیم که درخواست ایران با مخالفت سیاسی آمریکا مواجه شده است. در WTO هم تمام تصمیم گیری ها براساس اجماع حاصل می شود. متاسفانه آمریکا از رسیدن اعضا به اجماع ممانعت می کرد. لذا ۵ سال بدین منوال گذشت. در طول این ۵ سال مذاکراتی انجام می شد که بیشتر با کشورها صورت می گرفت. مذاکرات در حد سفرای کشور و نماینده ایران در ژنو با سفرای سایر کشورها بود. اکثر کشورها از عضویت ایران حمایت می کردند اما مخالفت آمریکا هم پابرجا بود. این مخالفت مشابه ادامه مخالفت این کشور با عبور نفت دریای خزر از خاک ایران و مخالفت با سرمایه گذاری در نفت ایران بود. یعنی محروم کردن ایران از فرصت های توسعه و تعامل با اقتصاد جهانی. حرکتی برای منزوی کردن ایران. تلاش ما برای رایزنی و جلب نظر سایر کشورها جهت الحاق ایران با سد مخالفت آمریکا برخورد می کرد. نهایتاً پس از ۵ سال درخواست ایران در دستور کار شورای عمومی سازمان قرار گرفت. در اردیبهشت سال ۸۰ درخواست ایران رسماً وارد دستور کار شد و البته تغییری صورت نگرفت.
دلیل پذیرش درخواست ایران هم حمایت جدی یکسری از کشورهای در حال توسعه بود. در همان زمان سفیر مصر که رئیس تشکل غیررسمی کشورهای در حال توسعه بود، با صدور بیانیه از ایران حمایت کرد.
ضمن آنکه این حرکت با اواخر دولت کلینتون مقارن شده بود که موضع معتدل تری نسبت به ایران داشت. شورای عمومی در ۲۲ جلسه درخواست ایران را در دستور کار می گذاشت اما آمریکا اعلام می کرد که برای بررسی این درخواست آمادگی ندارد. سایر کشورها هم اغلب از این رفتار آمریکا اظهار تاسف می کردند تا اینکه مذاکرات هسته ای با ۳ کشور اروپایی شروع شد از جمله مواردی که در موافقتنامه پاریس میان ایران و سه کشور اروپایی تصریح شد، حمایت جدی این سه کشور از عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی بود. خود من در خلال مذاکرات بر این نکته پافشاری می کردم. نهایتاً این موضوع در عالی ترین سطح مطرح شد و رئیس جمهور فرانسه از رئیس جمهور آمریکا خواست، در خصوص عضویت ایران از موضع خود عقب نشینی کند.مذاکرات ما با اتحادیه اروپا در قالب موافقتنامه تجارت و همکاری TCA در سال ۸۱ شروع شد که خیلی به الحاق ایران به WTO کمک می کرد. این مذاکرات هشت دوره انجام شد. تیم مذاکره کننده از وزارتخانه های متفاوت تشکیل شده بود که زیر نظر معاونت اقتصادی وزارت خارجه صورت می گرفت.
در کنار این مذاکرات ما مذاکراتی هم با EU۳ داشتیم که در خصوص مسائل هسته ای بود. ما سه دور مذاکرات در این خصوص داشتیم و نتیجه بخش شد. عملاً عضویت ناظر ایران در قالب این مذاکرات هسته ای به دست آمد. ایران رسماً اعلام کرد که این عضویت ناظر را امتیاز نمی داند بلکه آن را حق کشور تلقی می کند. عضویت ناظر ایران تنها موردی بود که از توافقنامه پاریس برای ایران باقی ماند. برخی معتقدند مجدداً این عضویت ناظر را از ایران می گیرند در حالی که خروج ما از این سیستم هم نیازمند اجماع است و حاصل نمی شود.در ۵ خرداد سال ۸۴ در شورای عمومی رسماً بحث عضویت ما به سفیر ایران آقای البرزی اعلام شد.همزمان با تعلق گرفتن عضویت ناظر به ایران باید یک گروه کاری هم تشکیل شود. این گروه کاری مرکب است از تمامی کشورهای عضو که در حال حاضر ۱۵۰ کشور هستند. ۲۸ کشور دیگر هم در حال طی کردن فرآیند الحاق هستند. تمامی ۱۵۰ کشور می توانند در گروه های کاری شرکت کنند. برای هر کشوری که در مسیر الحاق است باید یک گروه کاری تشکیل شود.معمولاً در گروه کاری هر کشور، کشورهایی وارد می شوند که می خواهند از آن امتیاز بگیرند. مثلاً در مورد ایران کشورهایی وارد گروه کاری می شوند که مایلند کالایی را به بازار ما صادر کنند و معتقدند موانع و محدودیت هایی برای ورود کالایشان به کشور ما وجود دارد.معمولاً در گروه های کاری دو خواسته اصلی از کشورها می خواهند، اول باز کردن تدریجی بازار کالا و خدمات و دیگری انطباق قوانین و مقررات اقتصادی و تجاری کشور با مقررات WTO و وقتی کشورها مسیر را به درستی طی کنند، آن کشور به عضویت درمی آید. این پروسه طولانی و پیچیده است چرا که شیوه الحاق و منطق آن مذاکره است. مذاکره (Negotiation) با مباحثه (discussion) فرق دارد. Negotiation برای حصول به یک توافق است. مذاکرات چون میان دولت ها صورت می گیرد، از رگه های تند سیاسی برخوردار است. مذاکره می تواند اقتصادی، فنی و یا حقوقی باشد و می تواند با حفظ تمامی اشکال مذکور سیاسی تمام شود.برای تشکیل گروه کاری ایران و ورود به مذاکرات، ایران باید رئیس گروه کاری را تعیین کند. یعنی از میان سفرای کشورهای عضو WTO سفیر یک کشور را به عنوان رئیس گروه کاری پیشنهاد کنیم. این فرد باید صلاحیت بالای فردی داشته باشد و رابطه ما و کشور متبوع او هم مناسب باشد. پس از مشخص شدن این فرد فعالیت رسمی ایران آغاز می شود. کار مهم تر کشور ارائه گزارش رژیم تجاری است. اولین وظیفه ما ارائه این گزارش است که شناسنامه اقتصادی ما تلقی می شود.گزارش رژیم تجاری باید به صورت دقیق و جزیی به زبان انگلیسی تنظیم شود که بخش اعظم آن آماده شده است. نیازی به تحلیل و تاریخچه نیست. تنها باید وضعیت فعلی قوانین و مقررات تجاری را به طور دقیق ارائه کنیم.می توان پیش بینی کرد که مذاکرات در سال جدید میلادی آغاز شود. آغاز مذاکرات با پرسیدن سئوالات متعدد از ایران است که باید به صورت کتبی و مستند پاسخ داده شود. از چین ۵ هزار سئوال پرسیده شد. در واقع آنچه پیش روی ما است مذاکرات و رد و بدل کردن این اطلاعات است نه آزاد کردن بازارها در چند سال اولیه.طبق قانون وزارت بازرگانی وظیفه هدایت مذاکرات را دارد و باید با همکاری دستگاه های ذی ربط بحث را پیش ببرد. تیم مذاکره کننده مانند ارکستری است که مذاکره کننده ارشد مثل رهبر آن است. باید تیم متناسب با موضوع مذاکره تجهیز شود. ایران هنوز مذاکره کننده ارشد خود را رسماً معرفی نکرده است. معمولاً مذاکره کننده ارشد از معاون وزیر به پایین تعیین می شود. به هر حال ایران سال های آینده را باید به مذاکرات جدی بگذراند. از سال ۱۹۹۵ تاکنون متوسط زمان الحاق حدود هفت سال بوده است که برای ایران هم حداقل همین میزان زمان پیش بینی می شود. ضمن آنکه مباحث سیاسی هم دخیل خواهد بود و نمی توان از آنها صرف نظر کرد. گرچه شخصاً معتقدم ایران ۹ سال از برخورد سیاسی ضربه خورده است و در حال حاضر هم زمان طرح مسائل سیاسی نیست. مسئولین WTO اعلام کرده اند بحث فعلی ایران اقتصادی، فنی و حقوقی است. این مباحث می تواند در بلندمدت با مباحث سیاسی خلط شود.
در ابتدای راه نباید مسائل سیاسی را عمده کنیم. چنین رفتاری می تواند فرآیند پیش روی ایران را طولانی تر و فرصت های پیش روی کشور را از دسترسی خارج کند.
* دکتر امیدبخش از ابتدای سال ۱۳۷۰ که پروژه بررسی عضویت ایران در گات آغاز شد تا امروز مسئولیت این پروژه را در ابعاد پژوهشی، آموزشی و اجرایی برعهده داشته و در حال حاضر مدیریت دفتر نمایندگی تام الاختیار تجاری که فرآیند الحاق به WTO را دنبال می کند، برعهده دارد.
دکتر اسفندیار امیدبخش

منبع : روزنامه شرق