اجرای سیاست تعدیل زیرساخت مناسب نداشت

اقتصاد ایران دوران بسیار پر فراز و نشیبی را پشت سر گذاشته است. برنامه اول توسعه در زمانی به اجرا در آمد كه ایران از جنگ هشت ساله تحمیلی فارغ شده بود و نیاز به یك بازسازی اساسی در ساختار اقتصادی داشت ، در چنین شرایطی این برنامه حول«سیاست تعدیل اقتصادی» شكل گرفت و برنامه های توسعه ای آن آغاز شد. نیاز به گفتن ندارد كه این برنامه با چه مشقتی پشت سر گذاشته شد و عواقب آن چه بود و همین اشاره بس كه برنامه دوم كه در اصل ادامه همان برنامه اول بود «در جا» متوقف شد و به جای آن برنامه «تثبیت» اجرا شد این در حالی بود كه «جوهر» سیاست تعدیل اقتصادی در تداوم آن نهفته بود. برنامه سوم كمابیش تلفیقی از تجربیات برنامه های اول و دوم بود . این برنامه با اینكه در اجرا با مشكلاتی مواجه شد اما به اعتقاد اكثر كارشناسان موفق ترین برنامه توسعه ای كشور در سالهای پس از انقلاب بود. اكنون آنچه پیش روی ما است دو برنامه تقریباً ناموفق و یك برنامه موفق به اضافه برنامه چهارم كه از لحاظ ساختاری با سه برنامه قبلی متفاوت است . بررسی تجریبات ، شكست ها و موفقیت های برنامه های اقتصادی و اعلام آن باید از اصول حرفه ای هر رسانه باشد و در این راستا ما بر آن شدیم كه از نظرات افراد خبره و صاحبنظر در برنامه ریزیهای توسعه اقتصادی استفاده كنیم . لذا در اولین گفت و گو با دكتر«علینقی مشایخی» استاد مدیریت دانشكده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف مسائل و مشكلات پیرامون اقتصاد ایران در سه برنامه قبلی توسعه و نیز حال را طرح كردیم. لازم به یادآوری است این صفحه برای اظهار نظر دیگر « صاحبنظران» باز است و ما از نظرات آنها برای بهتر شدن برنامه ریزی و رفع كاستی ها استفاده خواهیم كرد .
منصور بیطرف
محور این گفت وگو، ارزیابی اقتصاد ایران طی شانزده سال گذشته است. در این دوران، چند برنامه توسعه تدوین شد و در دستور كار دولت قرار گرفت. شما مشكل اقتصاد ایران در مدت مذكور را در چه می دانید؟ نبود طرح و برنامه جامع، كاستی های برنامه یا مواردی دیگر؟
برای اینكه یك مجموعه موفق باشد، داشتن برنامه كافی نیست برای اینكه مجموعه ای موفق باشد عناصر دیگری باید وجود داشته باشد و به نظر من مشكلی كه در نظام اداره كشور وجود داشت، عدم اجرای خوب برنامه ها بود. به طور كلی برای موفقیت وجود عناصری در كنار برنامه الزامی است: باید یك ساختار اجرایی و سازمانی مناسبی باشد تا برنامه را پیگیری كند، باید یك نظام كنترلی مناسب وجود داشته باشد نه اینكه مچ گیری كند بلكه ارزیابی كند به طور منظم بازخورد بگیرد و اگر از برنامه انحرافی مشاهده شد، آن را اصلاح كند، باید نیروهای انسانی واجد شرایط در مناصب اجرایی باشند، باید یك سیستم ارزیابی انگیزشی وجود داشته باشد كه مجموعه را به طرف پیاده كردن برنامه سوق بدهد. اینها چنانچه وجود نداشته باشد حتی اگر بهترین برنامه ها را داشته باشید، معلوم نیست كه اجرا و پیاده شود. بحث دیگری هم كه بسیار مهم به نظر می رسد اینكه چقدر محتوا و مغز برنامه توسط كسانی كه می توانند در اجرا و پیگیری تأثیر بگذارند، فهمیده یا پذیرفته شده باشد چون برنامه محتویاتی دارد و براساس نگرش و فلسفه ای تنظیم شده كه ممكن است آن نگرش و فلسفه عمیقاً توسط كسانی كه می توانند تأثیر بگذارند در اینكه اجرا و پیگیری بشود، فهمیده نشده باشد یا اگر برایشان تفهیم شده باشد، قبولش نداشته باشند در نتیجه در عمل كار دیگری بكنند. بنابراین می توان به عامل بسیار مهمی اشاره كرد و آن اینكه برنامه های توسعه به طوركامل اجرا نشده. مثلاً برنامه تعدیل اقتصادی كه پیگیری و اجرای صحیح نشد. اساساً سیاست تعدیل چنان اصول منطقی و متینی دارد كه مخالفت كردن با آنها بسیار سخت است یكی اینكه می گوید دولت به همان میزان خرج كند كه درآمد دارد یعنی تعادل. بین هزینه ها و درآمد دولت و اگر دولت بیشتر از درآمد خود خرج كند، قرض می كند، پایه پولی را بالا می برد، نقدینگی زیاد می شود، تورم افزایش می یابد. در آن برنامه ها هم به جای اینكه كسری بودجه واقعاً از بین برود و تعادل برقرار شود، مقداری كسری بودجه مخفی شد. كاری كه شد این بود كه مقداری از اعتبارات تكلیفی به عهده بانكها گذاشته شد و به جای آنكه دولت برای پروژه ها قرض كند، گفتند پروژه ها خودشان از بانك قرض بگیرند و معلوم بود كه این قرض ها پس دادنی نیست.
مورد دیگر كه تعدیل می گوید این است كه میزان واردات و صادرات باید متعادل باشد با تنظیم نرخ ارز. پس اگر واردات بیشتر از صادرات باشد، معنی اش این است كه شما ارز بیشتری نیاز دارید برای اینكه وارد كنید و چون تقاضای ارز بیشتری دارید، باید قیمت ارز بالا برود تا این تعادل حفظ شود، حالا اگر این رابطه را قطع كنید، مشكل پیش می آید. همان طور كه در برنامه اول یا اوایل برنامه دوم بود كه دولت به رغم سیاست تعدیل، سعی كرد نرخ ارز را دستوری تعیین كند. مثلاً بخشنامه می كردند كه نرخ ارز باید ۱۳۰ تومان نباشد و ۹۰ تومان باشد یا ۷۰ تومان و... گویی نرخ ارز از این بخشنامه تبعیت می كرد. این كار را كردند از آن طرف هم گفتند برای اینكه نشان بدهیم ارز داریم، هر كسی هر چقدر می خواهد با همان نرخ دستوری گشایش اعتبار كند. هجوم به سمت گشایش اعتبار رفت هیچ مكانیزمی هم نبود كه كنترل كند میزان اعتبار گشایش شده و تعهدات ارزی چقدر است و چه طور با میزان درآمدهای ارزی در تعادل قرار می گیرد بعد به یكباره باخبر شدند كه تعهدات زیادی برای كشور ایجاد شده بود. چون نرخ ارز پایین بود و هركس می رفت واردات می كرد به نفعش بود. به گونه ای كه گفته می شد بعضی ها جنسی را وارد می كردند و قیمت آن را بالاتر اظهار می كردند و ارز بیشتری با قیمت ارزان می گرفتند كه این كار، منفعتی دوجانبه داشت و خیلی ها آن زمان ماشین آلات كارخانجاتی را با همین شیوه وارد می كردند و ارز بیشتری گرفتند و بعد آن ارز را به ریال با قیمت بیشتری فروختند. كل كارخانه برایشان مجانی بود و مازاد هم ایجاد شده بود حالا مهم نبود كه كارخانه درست كار می كند یا نه، سودش را در زمان ایجاد كارخانه گرفته بودند. پس به این توجه نشد كه تعادل با نرخ ارز حفظ شود، یعنی از طرفی نرخ ارز را به طور دستوری تعیین كردند بعد هم هر كسی هر چقدر خواست توانست وارد كند. این هجوم واردات، عدم تعادل بین صادرات و واردات ایجاد كرد و بدهی بزرگی برای كشور درست شد. در نتیجه آن بدهی باید پرداخت می شد و چند سال باید بخش عمده ای از درآمد ارزی كشور را بابت بدهی می دادند لذا دولت مجبور شد طوری كشور را اداره كند كه گویی درآمد نفت نصف آن میزان واقعی است به طور مثال اگر ۱۶ میلیارد دلار درآمد نفت داشتیم و ۸ میلیارد دلار برای پرداخت بدهی ها در سال مصرف می شد مانند این بود كه با ۸ میلیارد دلار باید كشور اداره می شد و این، كسری بودجه زیادی ایجاد كرد، نقدینگی بسیار بالایی ایجاد كرد و تورم را بالای ۵۰ درصد برد. نرخ تورم كه به ۵۰ درصد رسید، بعضی آن را به حساب برنامه تعدیل گذاشتند در صورتی كه عدم پیروی از سیاست تعدیل چنین چیزی را به وجود آورد و بعد همان فشار هم باعث شد كه سیاست های تعدیل متوقف شود.
در همین مورد خاص سیاست تعدیل، آیا نباید زیرساختاری فراهم می شد و سپس این برنامه در آن بستر به اجرا درمی آمد؟بله در اجرای سیاست تعدیل باید زمینه هایی فراهم كرد كه بعضی فشارهای كوتاه مدت به گروههایی از مردم را كاهش دهد یا جذب كند. یكی از اصول برنامه تعدیل این است كه كالاها با نرخی كه عرضه و تقاضا معلوم می كند و با نرخی كه می شود در سطح بازار بین المللی مبادله كرد قیمت گذاری شوند وگرنه قیمت ها علامت غلط به اقتصاد می دهد و منابع اقتصادی اعم سرمایه و نیروهای انسانی به تولید كالاهای موردنیاز نمی پردازند و اقتصاد منابع خودش را هدر می دهد. این، یكی از جهت گیری های كلی تعدیل است. با این تعریف ما نباید انرژی را قیمت گذاری كنیم و وقتی شما انرژی را ارزان قیمت گذاری می كنید، زیرساخت های جامعه طوری شكل می گیرد كه مصرف انرژی زیاد می شود. مثلاً اتلاف انرژی در ساختمانها زیاد می شود، سیستم حمل و نقل طوری شكل می گیرد كه انرژی بیشتری مصرف می شود حمل و نقل عمومی و ریلی توسعه نمی یابد و قاچاق مواد سوختی هم شكل می گیرد اینها همه معنی اش این است كه مملكت این مبلغ انرژی را هدر می دهد در صورتی كه اگر این رویه اشتباه در پیش گرفته نمی شد، می توانست منابعی كه به صورت انرژی هدر می رود صرف بهبود آموزش، بهبود بهداشت و... شود و حالا اگر ما داریم سوبسید انرژی كلان را می دهیم كه هر سال هم بیشتر و بیشتر می شود و مسأله را بزرگتر می كند، اشتباه است و باید این سوبسید را برداریم و سیستم را به سمتی ببریم كه قیمت انرژی واقعی باشد تا علامت درستی به مصرف كنندگان و تولیدكنندگان بدهد تا انرژی در كشور هدر نرود و بتوان مازاد آن را صادر كرد و یا منابع آن را صرف كارهای اساسی تری كرد.مذاكرات جاری سازمان تجارت جهانی
توافق بین المللی كه منجر به دور جاری مذاكرات سازمان جهانی تجارت در سال ۲۰۰۱قطر شد، متعهد شد كه توجه ویژه ای به نیازهای كشورهای در حال توسعه، كشورهایی كه پیش از این از قولهای مذاكرات گذشته كمتر منتفع شده بود، بشود. در دوحه ، كشورهای ثروتمند موافقت كردند كه به مسائل مربوط به محصولات كشاورزی و سایر بخشهای مهم در حال توسعه توجه ویژه و متفاوت با دیگر بخشها به عمل آید هرچند كه آنها تعهد برای انجام اقدامات خاصی ندادند.در سال ،۲۰۰۳ آمریكا و اروپا مبادرت به قطع معامله دو طرفه ای كه به نفع كشاورزان كشورهای ثروتمند ادامه می یافت، نمودند. كشورهای در حال توسعه در اعتراض به این اقدام كشورهای توسعه یافته، نشست كنكوم مكزیك را ترك كردند. مذاكرات تجارت بار دیگر در تابستان گذشته، هنگامی كه كشورهای در حال توسعه از كشورهای ثروتمند امتیازهایی كسب كردند، احیا شد. «اعضای كشورهای در حال توسعه برای تعیین متناسب شماری از محصولات به عنوان محصولات ویژه، مبتنی بر ضوابط امنیت غذایی، امنیت امرار معاش و نیازهای رشد روستایی آزاد خواهند بود. این محصولات برای رفتار انعطاف پذیر بیشتر واجد الشرایط خواهند بود».ابهام در تقاضای «انعطاف پذیری بیشتر» نشانگر ادامه اختلاف میان آمریكا و سایر كشور های با درآمد بیشتر، بر سر اینكه چنین محصولاتی از هرگونه آزاد سازی بیشتر در این دور گفت وگوهای تجارت معاف خواهند بود یا تنها از كم كردن تعرفه گمركی كوچكتر یا افزایش سهمیه منتفع خواهند شد، است. این پرسش و ضوابط برای تعیین محصولات ویژه، دشواری گفت وگوهای جاری كه بر كشاورزی بخور و نمیر تأثیر خواهد گذاشت را شكل می دهند.آمریكا و سایر مذاكره كنندگان در WTO، هنگامی كه در باره ضوابط و رفتار برای «محصولات ویژه» گفت وگو می كنند باید نقش محوری كشاورزی به عنوان منبع اصلی اشتغال در كشورهای در حال توسعه را به رسمیت بشناسند. وجه تمایز وضعیت اشتغال كشاورزی در كشورهای در حال توسعه و توسعه یافته در شمار زیاد و كم بودن نیروی كار است. به كشورهای در حال توسعه باید اجازه داد تا تمامی محصولات كشاورزان با مقیاس كوچك را به عنوان «محصولات ویژه» تعیین كنند. این محصولات باید معاف از كاهش تعرفه گمركی و افزایش سهمیه واردات باشند. مهم است كه تمامی محصولاتی كه توسط كشاورزان یادشده تولید می شود تحت پوشش رفتار ویژه قرار گیرند زیرا وضعیت درآمدی این كشاورزان، وسایل معاش آنها معمولاً متكی به یك تعادل و قابل مبادله با محصولات گوناگون است و به شرایط وضعیت آب و هوا و بازار بستگی دارد. نباید محدویتی عددی در باره محصولات كشاورزی كه قرار است تعیین شود، قائل شد. آن نیز باید منوط به این باشد كه این محصولات توسط كشاورزان با مقیاس كوچك و كارگران كشاورزی تولید شده است. چنین توافقی به كشورهای در حال توسعه، با كشاورزان خرد و كارگران كشاورزی زیاد، اجازه می دهد، تا زمانی كه فرصتهای اقتصادی جایگزین برای كشاورزان فراهم نشده است، سیاست انعطاف پذیری لازم در اجتناب از جابه جایی كشاورزان را حفظ نمایند. این امر دلالت بر آن ندارد كه كشورهای در حال توسعه لزوماً از این انعطاف پذیری برای تمامی محصولات كشاورزی امرار معاش به كار گیرند. زیرا این امكان وجود دارد كه به دلیل تنوع در محصولات، تغییر قیمتهای جهانی، نهایتاً مهاجرت كشاورزان، دولتها عملاً بتوانند بین استفاده از تعرفه گمركی پایین یا سهمیه بیشتر واردات انتخاب كنند. بنابراین ، این تصمیمات باید به سیاستگذاران ملی واگذار شود، كسانی كه با مقتضیات مشخص در حاشیه های شهرها و پاسخگو بودن دموكراتیك به مردم خود آشنایی دارند. بازیگران جهانی، كسانی كه از افزایش دسترسی به كشورهای در حال توسعه منتفع می شوند، منبع اصلی مخالفت با رفتار ویژه با كشاورزان كوچك در گفت وگوهای آزادسازی تازه تجارت می باشند. بازارهای كشورهای در حال توسعه هم اكنون در انحصار محصولات كشاورزان خرد می باشد. شركتهای ذینفع تجارت غلات، بخشهای كشاورزی تجاری و دولتهایی كه از نظر سیاسی وابسته به حمایت این بنگاهها و بخشها می باشند در پشت میز مذاكره ابراز مخالفت با اقدامات ویژه برای كشاورزان خرد خواهند كرد. علاوه بر آن برخی از اقتصاد دانان ادامه سیاست حمایتی از كشاورزان را به چالش می كشند. متعارف ترین استدلال در این رابطه در سه مبحث مرتبط زیر بنا نهاده شده است: قیمتهای محصولات كشاورزی با محصولات مازاد بوسیله كشاورزان گیرنده سوبسید، پایین نگه داشته شده است، اگر این سوبسیدها حذف شوند، بهای محصولات كشاورزی افزایش خواهد یافت، در این صورت كشاورزان كوچك نیز از این راه منتفع خواهند شد.برای اینكه این مطلب در بوته آزمایش گذاشته شود، هر یك از مباحث یادشده دارای محدویتهایی است. سوبسید گیرهای بزرگ در كشورهایی كه ظرفیت تولید قابل توجهی دارند بدون تردید بر قیمتهای جهانی محصولات اثرگذارند. ولی قیمتها به وسیله تركیبی از عرضه و تقاضای جهانی تنظیم می شود. علاوه بر عامل سوبسید، وضعیت آب و هوا برخی اوقات كه تأثیر زیادی بر تعیین قیمتها می گذارد، در عرضه محصولات كشاورزی در جهان عامل مهمی است. ضمن اینكه تقاضای جهانی شناور است. به عنوان مثال بحران مالی آسیا منجر به كاهش تقاضا و در نهایت موجب كاهش قیمتها می شود . رشد سریع اقتصادی اخیر در چین منجر به تحریك افزایش تقاضا برای برخی از محصولات كشاورزی مانند سویا شده كه بالا رفتن قیمتها را به همراه داشت. انتظار می رود كه سیكلها و شوكهای اقتصادی بیشتر، مستقل از سوبسید، بر قیمتهای جهانی اثر بگذارد. اگر كشورهای ثروتمند سوبسید كشاورزی را كاهش دهند، كشاورزان سایر كشورها جهت جلوگیری از كاهش عرضه ممكن است بر تولید محصولات خود بیفزایند. فرض اینكه بهای مواد غذایی افزایش خواهد یافت و در سطح بالاتری تثبیت می شود، نه از نظر تئوری و نه از نظرالگوی تاریخی، كه معمولاً روند درازمدت كاهش قیمتها را نشان داده است، برای بهای كالاهای مصرفی عملی نیست. اینكه كشاورزان فقیر از افزایش قیمتهای جهانی منتفع خواهند شد حیرت آور است. در عمل، مقیاس علم اقتصاد و نقش دلالان بازاریاب به این معنی است كه كشاورزان بزرگ از هر افزایش قیمتی سود بیشتری می برند تا كشاورزان فقیر روستایی. كشورهای در حال توسعه باید تا حدودی فاكتور نامشخص بودن اینكه كشورهای ثروتمند از پرداخت سوبسید خودداری خواهند كرد یا نه را مد نظر داشته باشند. در آمریكا كشاورزان از سوبسید بالایی برخوردارند و بعید به نظر می رسد این كشاورزان كه یك قدرت سیاسی بالقوه ای را تشكیل می دهند از تغییرات به زیان خود تن در دهند.چند قلم از محصولات كشاورزی كه به شدت مورد علاقه كشورهای در حال توسعه است شامل برنج، شكر، پنبه، ذرت و سایر غلات است كه در كشورهایی كه از نظر سیاسی حالت محوریت دارند و تعیین می كند كه كدام حزب ریاست جمهوری و اكثریت در كنگره را در اختیار داشته باشد، تولید می شود. گروههای سیاسی مشابهی كه تعیین كننده اند در اتحادیه اروپا می باشند. برخی از اقتصاددانان شكست در آزاد سازی تجارت را طولانی تر شدن وابستگی كشورهای در حال توسعه به باروری پایین محصولات كشاورزی استدلال می كنند. بحثی در این نیست كه توسعه درازمدت و مرتفع سازی فقر نیاز به این دارد كه كشاورزان با تولید پایین به سوی تولید بیشتر حركت كنند. بنابراین این معادله نیز نه تنها نیاز به حركت گام به گام كشاورزان خرد دارد بلكه همزمان باید برای آنها فرصتهای شغلی در سایر بخشهای اقتصادی ایجاد كرد. پیشنهادی كه در این زمینه در اینجا داده شده به منزله قفل كردن كشورهای در حال توسعه در بخش كشاورزی نیست. بلكه این امر به آنها اجازه می دهد تا متناسب با سطح توسعه و تغییر شرایط برای بخش كشاورزی و روستایی تصمیم سازی كنند. آنها آزاد هستند تا آزاد سازی كشاورزی را بعنوان بخشی كه تكامل می یابد و نیروی كارش جذب سایر بخشهای اقتصادی می شوند، شتاب دهند.آخرین استدلال این است كه كشورهای در حال توسعه سود بیشتری از آزاد سازی (در مجموع) در بازارهای خود ببرند تا در بازارهای كشورهای ثروتمند. گزارش بانك جهانی كه پیش از شكست نشست كانكوم مكزیك انتشار یافت بیشتر حول محور یادشده تكیه دارد. ولی مطالعات اخیر از جمله مدل سازی آزمایشی بانك جهانی نتیجه عكس داد. مطالعات اخیر بانك جهانی نشان می دهد كه اكثر كشورهای در حال توسعه مشاهده می كنند كه اگر كشورهای توسعه یافته اقدام به آزاد سازی كنند و كشورهای در حال توسعه چنین كاری را انجام ندهند، آنها در تجارت غذایی خالص ( صادرات منهای واردات) پیشرفت خوبی خواهند داشت. در این سناریو، كشورهای در حال توسعه سود اضافی ۱۴۲میلیارد دلاری ناشی از بهبود صادرات محصولات كشاورزی خواهند برد. در مقابل آن، اگر كشورهای در حال توسعه در آزاد سازی بازار كشاورزی شان به كشورهای ثروتمند بپیوندند، آمریكا از نظر بازتوزیع عایدی كشاورزی، بزرگترین برنده خواهد بود ونه كشورهای در حال توسعه بویژه كشورهای فقیر.

منبع : روزنامه ایران