نقدی بر قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن

مقدمه
برای جلوگیری از زمین بازی و سوء استفاده از معاملات نامشروع زمین و پائین آوردن قیمت آن و فراهم آوردن زمینه برای حل مشكل مسكن, در تاریخ تیر ماه ۱۳۵۸ قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن به تصویب شورای انقلاب رسید. این قانون دارای یك مقدمه و ۴ ماده و یك تبصره است. ماده ۱قانون مقرر میدارد: دولت مكلف است در داخل محدوده قانونی (۲۵ ساله) شهرها, در نقاطی كه محدوده قانونی وجود دارد, و در سایر شهرها, در محدوده ایكه از طرف وزارت مسكن و شهرسازی تعیین و اعلام خواهد شد, بتدریج و با رعایت طرح تفصیلی شهر, در هر منطقه به كسانی كه طبق موازین رژیم سابق مالك این گونه اراضی شناخته میشدند اعلام نماید تا ظرف مدت معینی نسبت به عمران و آبادی این گونه اراضی اقدام كنند. چنانچه در مهلت مقرر اقدام لازم بعمل نیاورند, هیچگونه اولویتی برای آنها منظور نخواهد گردید و بلاعوض به تصرف دولت در خواهد آمد.
تبصره- دولت برای كسانی كه یك قطعه زمین كوچك برای سكونت شخصی خود تهیه كرده اند و فاقد خانه مسكونی می باشند حداقل سه سال مهلت خواهد داد تا بتوانند به عمران زمین خود بپردازند.
بموجب این ماده نه تنها به كسانی كه یك قطعه زمین كوچك برای سكونت خود تهیه كرده و فاقد خانه مسكونی هستند بلكه به اشخاص دیگری كه طبق موازین رژیم سابق مالك این گونه اراضی شناخته میشدند میبایست مهلتی برای عمران و آبادی داده شود و در صورتی كه در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیكردند میبایست زمین بلاعوض به تصرف دولت در آید. لیكن اصلاحیه قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن مصوب ۲۸/۴/۵۸ گامی فراتر در این راه گذاشت و مقرر داشت كه: مهلت مقرر در ماده یك قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و برای مساحتهای زائد بر آن نیازی به دادن مهلت از جانب دولت نیست و بلافاصله به تملك دولت در خواهد آمد. طبق ایناصلاحیه مهلت فقطبه كسانی داده می شود كه دارای یك قطعه زمین كوچك برای سكونت شخصی و فاقد خانه مسكونی هستند, نه اشخاص دیگر. آئین نامه قانون مزبور در ۲۲/۵/۵۸ به تصویب رسید كه درباره نحوه اعلام به مالكین تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی- اراضی مشمول تبصره ماده یك قانون لغو اراضی موات شهری و كیفیت عمران آن- تعیین تكلیف اراضی موات و نحوه واگذاری مقرراتی آورد. شك نیست كه این قانون و ائین نامه آن دارای نقاط ضعف و قوتی است. مهمترین نقطه ضعف قانون شاید این باشد كه با فقه اسلامی كاملاً سازگار نیست . ما نخست این نكته را كه یك مساله فقهی و حقوقی است مورد بحث قرار میدهیم. سپس نقاط قوت و ضعف قانون مزبور را از لحاظ اقتصادی و اجتماعی بررسی مینمئیم.
الف- قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری و فقه امامیه
تعریف موات – قانون مدنی به پیروی از فقه امامیه اراضی موات را به زمینهائی كه معطل افتاده و آبادی و كشت و زرع در آنها نباشد تعریف كرده است ( ماده ۲۷). ماده ۲ آئین نامه قانون الغاء مالكیت اراضی موات شهری نیز در تعریف زمین موات میگوید: زمین موات از نظر این قانون زمینی است كه معطل مانده و عمران و آبادی در آن بعمل نیامده باشد... قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حكومت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۴/۷/۵۸ در تعریف اراضی موات گفته است: زمینهائی است كه سابقه احیاء و بهره برداری ندارد و به صورت طبیعی باقی مانده است. فرق تعریف اخیر با دو تعریف دیگر این است كه تعریف اخیر اصطلاح موات را به زمینی كه سابقه احیاء و بهره برداری نداشته و كسی آن را تملك نكرده اختصاص داده است, در حالی كه با توجه به تعریفهای پیشین می توان موات را به زمینی نیز اطلاق كرد كه سابقه احیاء و تملك داشته و سپس معطل افاتاده و به صورت بائر در آمده است. در فقه اسلامی هر دو نوع تعریف دیده می شود. صاحب شرایع میگوید: موات زمینی است كه از آن بهره برداری نمیشود و معطل افتاده است.... (۱) در نهاره آمده است كه موات زمینی است كه زراعت و آبادی در آن تحقق نیافته و به مالكیت كسی در نیامده است. صاحب جواهر بعد از بحث از تعریفهای مختلفی كه از موات شده میگوید: مراد همه از موات زمینی است كه معطل افتاده اعم از اینكه سابقه مالكیت داشته باشد یا نه. داشتن یا نداشتن سابقه مالكیت در صدق عنوان موات ندارد(۱).
امام خمینی مانند صاحبجواهر موات را بر دو قسم تقسیم و چنین فرموده اند:
موات اصلی ( موات بالاصل) یعنی زمنی كه سابقه مالكیت و احیاء (آباد كردن) یعنی زمینی كه سابقه احیاء و مالكیت داشته ولی بعد از آبادی خراب و بائر شده است, مانند زمینهائی متروكی كه آثار آبادی در آنها دیده می شود(۲). موات اصلی قابل تملك به وسیله احیاء است. علامه در تذكره میگوید: همه فقها (اعم از شیعه و سنی) بر آنند كه موات با احیاء به مالكیت شخص در میآید, هر چند كه در شروط آن اختلاف كرده اند, زیرا نیاز آن را ایجاب میكند و ضرورت شدید مقتضی آنست؛ انساان مدنی بالطبع است و نمیتواند مانند دیگر حیوانات زندگی كند بلكه نیاز به مسكنی دارد كه با خانواده اش در انجا زندگی كند و مكانی كه اختصاص به او داشته باشد. اگر احیاء موات مشروع نباشد مضیقه شدید( حرج عظیم) پیش میآید كه به اجماع نفی شده است (۳). قانون مدنی هم به تبعیت از فقهای اسلامی احیاء موات را بموجب تملك دانسته است ( مواد ۱۴۰ و ۱۴۳). بنابراین هیچكس نمیتواند زمین موات را بدون احیاء وبه عبارت دقیقتر, بدون انجام عملیاتی كه در عرف آباد كردن محسوب است از قبیل زراعت, درخت كاری, بنا ساختن و غیره( ماده ۱۴۱ قانون مدنی) تملك كند و كسانی كه در رژیم قبلی زمینهای موات را بدون احیاء تملك كرده و سند گرفته بودند, مالكیت آنها مبنای درست قانونی و شرعی نداشت و بجا بود كه این گونه مالكیت ها سلب و اراضی مواتی كه بدون مجوز قانونی و شرعی به تصرف و تملك اشخاص سود جو در آمده بود كه دولت باز گردد. پس تا اینجا قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری منطبق بر فقه اسلامی و ضوابط قانون مدنی است و اشكالی ندارد. اما در مورد موات عرضی قانون مزبور قابل ایراد است و با آنچه فقهای بزرگ امامیه گفته اند سازگار نیست. قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری فرقی بین این دسته از موات و موات اصلی نگذارده و هر دو دسته را تابع مقررات واحدی قرار داده است. فقط ائین نامه قانون مزبور مقرر داشته است: هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعداً خراب شده و فعلاً بقایای آن مشهود باشد, در این صورت معادل ۴ برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب می گردد ( ماده ۲ بند ۲-۲). معنی این عبارت آن است كه در این گونه موات , مالكیت احیاء كننده نسبت به ۴ برابر مساحت زیر بنای ساختمان مخروبه محترم شمده می شود و سلب مالكیت مطرح نیست. در سایر موارد طبق قانون و ائین نامه مالكیت احیاء كننده نسبت به زمینی كه به صورت مخروبه و بائر در آمده است( موات عرضی) سلب شده و زمین به تملك دولت در امده است.
حال ببینیم نظر فقهای امامیه در این زمینه چیست. علامه در تذكره میگوید: در مورد موات عرضی یا كالك معین یا غیر معین است.اگر معین باشد یا مال از راه خرید یا بخشش و مانند آنها به مالك انتقال یافته یا از طریف احیاء . اگر از راه خرید و مانند ان مالك شده باشد شخص دیگر نیمتواند با احیاء ان را تملك كند. ابن عبدالبراء ادعای اجماع بر این قول كرده است. اگر از طریق احیاء مالك آن شده و سپس مالك آن را رها كرده و ملك به صورت بائر و موات در آمده است بین فقهای اسلامی دو قول است: بعضی از فقها آن را مانند مورد اول متعلق به مالك و ورثه او و غیر قابل تملك از طریق احیاء دانسته اند و برخی گفته اند احیاء ان صحی است و احیاء كننده دوم مالك ان می شود. اگر مالك زمین غیر معین باشد, در صورت خراب و بائر شدن, سمین متعلق به امام (دولت) است و كسی جز یا اذ امام نمیتواند آن را احیاء كند(۱).
در مورد زمینی كه از طریق احیاء به مالكیت شخصی درآمده و سپس متروك و بائر گردیده قول مشهور فقهای امامیه آن است كه مانند زمینی كه از راه خرید و مانند ان به مالك منتقل شده در مالكیت مالك سابق و ورثه او باقی میماند و از طریق احیاء قابل تملك به وسیله دیگری نیست. حتی گفته اند كه ظاهر, اتفاق بر این است كه محبی دوم مالك آن نمی شود و به آن در نهایه و جهاد الشرایع و نافع و قواعد و تحریر و ارشاد و مختلف جامع المقاصد تصریح شده و ظاهر سرائر نیز همین است و مسالك آن را به اكثر نسبت داده است. صاحب مفتاح الكرامه میگوید: قبل از علامه در تذكره اختلافی در این باب نیافته ایم. او از مالك نقل كرده كه آباد كننده دوم مالك می شود و خود گفته است: این قول نزد من اشكالی ندارد(۱). آنانكه قائل به بقاء مالكیت سابق در فرض حصول آن از طریق احیاء و عدم سقوط مالكیت به علت موات شدن زمین می باشند نظرهای متفاوتی به شرح زیر ابراز كرده اند: ۱- احیاء و تصرف در آن جایز نیست مگر با اذن مالك ؛ ۲- مالك باید یكی از دو كار را انجام دهد: یا به دیگری اذن در انتفاع به شخص دیگر میدهد و مالك مستحق اجرت خواهد بود؛ ۳- احیاء زمین جایز است ولی آباد كننده دوم مالك آن نمیشود. (۲). امام خمینی در كتاب تحریر الوسیله در این باب چنین فرموده اند: موات عرضی اگر مسبوق به ملك و احیاء باشد, در صورتی كه مالك شناخته شده ای نداشته باشد, بر دو قسم است: ۱- زمینی كه ساكنان آن نابود شده اند و بر اثر مرور زمان و گذشت ایام بلا مالك گردیده, مانند اراضی متروك و دهكده ها و شهر های مخروب و قناعتهای از میان رفته متعلق به ملل گذشته كه اسم و رسمی از آنان بجای نمانده است یا منسوب به اقوام یا اشخاصی كه فقط نامی از آنان باقی مانده است. ۲- اراضی موات دیگری كه بدون مالك محسوب نمیشوند بلكه دارای مالكی هستند كه شخص او معلوم نیست و مجهول المالك نامیده می شوند. قسم اول در حكم موات اصلی و از انفال (ثروتهای عمومی) است و احیاء آن جایز ست و آباد كننده مالك آن می شود.... اما قسم دوم احوط آن است كه برای احیاء تعمیر و تصرف آن از حاكم اذن بگیرند چنانچه احوط آن است كه با آن معامله مجهول المالك كنند, بدین گونه كه صاحب آن را جستجو نمایند و بعد از یاس از پیدا شدن او آنرا از حاكم شرع بخرند و بهای آن را بمصرف فقرا برسانند یا آنرا از حاكم اجاره ....(۱). اگر ملك مخروب مالك معلومی داشته باشد هرگاه مالك از آن اعتراض كرده باشد هركس میتواند انرا احیاء و تملك كند و هرگاه مالك اعراض نگرده باشد, در صورتیكه آنرا موات باقی گذارده باشد, برای اینكه از راه چراندن چهارپایان خود یا فروش گیاه خشك و نی مانند آن از ملك بهره برداری كند- كه چه بسانفع آن بصروت موات بیشتر است تا بشكل آباد- در این صورت اشكالی نیست در این كه هیچ كسی نمی تواند بدون اذن مالك آنرا احیاء و تصرف كند. همچنین اگر مالك تصمیم به احیاء آن داشته ولی این كار را تا فراهم آوردن وسائل و تهیه مقدمات یا فرا رسیدن وقت مناسب به تاخیر انداخته باشد. اما اگر ترك آبادی و اصلاح زمین و خراب گذاردن آن به سبب عدم اعتناء به آن و عدم اهتمام و توجه به مرمت آن و عدم تصمیم بر احیاء آن باشد, یا به علت بی نیازی از آن یا پرداختن به احیاء زمین دیگر و بالنتیجه زمین برای مدت قابل توجهی متروك مانده و بصورت بایر و مخروبه درآمده باشد, هرگاه سبب مالكیت مالك غیر احیاء باشد, چنانكه ملك به ارث یا خرید به او انتقال یافته باشد, در این صورت كسی نمی تواند بر آن مسلط شده آنرا احیاء و در آن تصرف كند مگر با اذن مالك و چنانچه كسی آنرا احیاء و تصرف و از ان از طریق زراعت و غیر آن بهره برداری كند, باید اجرت انرا به مالكش بدهد. هرگاه سبب مالكیت او احیاء باشد بدین گونه كه مالك زمین موات اصلی را آباد و تملك كرده و سپس آنرا معطل گذارده و تعمیر آنرا رها نموده تا ملك خراب و بایر شده باشد, بعضی احیاء آنرا تجویز كرده اند و این در نهایت اشكال است بلكه عدم جواز خالی از قوت نیست(۱). بنابراین می توان از نظر فقهی و قانونی بین موارد زیر تفكیك كرد:
۱- زمین, موات اصلی است و سابقه مالكیت ندارد؛ در این صورت هیچ كس مالك آن نیست و زمین از اتفال ( ثروتهای عمومی) و در اختیار دولت است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن عمل نماید ( اصل ۴۵ قانون اساسی). از قانون مدنی و قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری نیز همین معنی مستفاد می شود.۲- زمین موات عرضی است( سابقه احیاء و مالكیت داشته و سپس معطل افتاده و به صورت بایر در آمده است) و قبلاً به اقوام و اشخاصی بوده كه از میان رفته اند در این صرت زمین در حكم موات اصلی است و مالك خاص ندارد و از انفال محسوب می شود.
قانون اساسی و قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری هم با این نظر سازگار است.
۳- زمین موات عرضی است و مالك ان موجود ولی نامعلوم است در این صورت مال مجهول المالك بشمار میآید كه اصولاً باید با اذن حاكم به مصرف فقرا برسد. از قانون مدنی ( ماده ۲۸) همین معنی بر میآید لیكن قانون لغو مالكیت اراضی موات از این اراضی بر خلاف فقهامامیه و قانون مدنی كه مبتنی بر آن است سلب مالكیت كرده است.
۴- زمین موات عرضی است و مالك آن مشخص می باشد و معلوم است كه از آن اعراض ( صرفنظر) نموده است. در این صورت, زمین بلامالك تلقی می شود و احیاء وتملك ان با شرایط مقرر در قانون مجاز است. مستنبط از قانون مدنی ( ماده ۱۷۸ ) میز همین است و قانون لغو مالكیت اراضی موات هم با این راه حل سازگار است و اشكالی در این خصوص وجود ندارد.
۵- زمین موات عرضی است و مالك مشخص و معلوم دارد كه آن را از طریق ارث یا خرید یا بخشش بدست آورده و از آن اعراض هم نكرده است. در این فرض نظر فقهای امامیه بر این است كه مالكیت سابق باقی میماند و هیچكس نمیتواند بدون اذن مالك ان را احیاء كند. بر این قول حتی ادعای اجماع شده است.
در قانون مدنی هم اصل بقاء مالكیت است لیكن قانون لغو مالكیت اراضی موات بر خلاف فقه و قانون مدنی حكم به سلب مالكیت این گونه اراضی كرده است.
۶- زمین موات عرضی است و مالك مشخص و معلوم دارد كه آن را از طریق احیاء مالك شده و معطل ماندن زمین دارای بدلیل موجهی است چنانكه به علت قطع آب نتوانسته است زمین را آباد نگهدارد. در این صورت نیز مالكیت ساقط نمیشود و زمین قابل احیاء و تملك به وسیله شخص دیگر نیست مگر با اذن مالك. قانون اخی در این مورد نیز حكم به لغو مالكیت كرده كه با فقه اسلامی سازگار نیست.
۷- مالك زمین را از طریق احیاء تملك كرده, لیكن آن را بدون عذر موجه معطل گذارده تا به صورت بائر در آمده است. در این صورت گروهی از فقهای امامیه قائل به بقاء مالكیت هستند و امام خمینی نیز این قول را خالی از قوت ندانسته و تجویز احیاء به سویله شخص دیگر را در غایت اشكالی تلقی نموده اند. صاحب جواهر قول به بقاء مالكیت را قول مشهور وعرفی كردهاست(۱). به هر حال قانون لغو مالكیت اراضی موات با این نظر هم وفق نمیدهد.
دلائل بقاء مالكیت نسبت به موات عرضی
در مورد بقاء نسبت به موات عرضی, در صورتی كه ملك از طریق ارث, بیع, هبه و امثال آن به مالك انتقال یافته باشد, چنانكه در پیش گفتیم, ادعای اجماع شده است. اما در صورتی كه موات عرضی از طریق احیاء تملك شده باشد, برای ابقاء برای بقاء مالكیت مواردی كه حكم به بقاء مالكیت موات عرضی می شود قابل استناد است.
۱- اصل بقاء ملك است. مقصود از اصل در اینجا استصحاب است.
۲- قاعده دوام ملك: مالكیت یك حق دائم است و تاز مانی كه دلیلی بر زوال آن نیست باقی میماند و معلوم نیست كه خراب و بائر شدن زائل كننده ملكیت باشد.
۳- خبر سلیمان بن خالد كه از حضرت صادق (ع) سئوال كرد: مردی به زمین مخروبه ای آمده, آن را آماده بهره برداری میكند و نهرهای آن را جاری میسازد و آن را تعمیر و در آن زراععت میكند. پس تكلیف او چیست؟ فرمود: صدقه (مالیات یا زكوه) . گفتم: اگر صاحبش را بشناسد چه تكلیفی دارد؟ فرمود باید حق او را بدهد (۲) یعنی خود زمین یا اجرت آن را به مالك بدهد.
۴- حدیث نبوی : برای عرق (ریشه) ظالم حقی نیست (۳) كه در تفسیر آن گفته شده است: مقصود مردی است كه زمین موات متعلق به غیر را تصرف میكند و در ان درخت میكارد كه حقی برای او نیست.
مخالفین نیز دلائلی از احادیث و اخبار آورده اند كه قابل بحث ورد است. صاحب جواهر این دلائل را مورد بحث و انتقاد قرار داده و خود قائل به بقاء مالكیت در فرض مذكور شده است. (۱) از قانون مدنی نیز همین قاعده مستفاد میگردد. هر چند كه بر طبق لغو مالكیت اراضی موات باید آتن را منسوخ تلقی كرد.
تعارض در متن مقررات جدید از نظر مبنی .- مقررات جدید راجع به سلب مالكیت اراضی موات علاوه بر اینكه با فقه اسلامی وفق نمیدهد از نظر مبنی با هم متعارض است و این دلیل عدم دقت نویسندگان آنها و عدم احاطه انها به مسائل فقهی و حقوقی است. در اینجا دونكته قابل توجه است:
۱- آئین نامه قانون لغو مالكیت اراضی موات شهری تحت عنوان مقررات تشخیص اراضی موات و عمران و آبادی, در ماده ۲ عمران و آبادی قابل قبول را در چند قسمت ذكر كرده و در دو بند اول چنین مقرر داشته است:
۲-۱- زمین قبلاً به صورت خانه بوده و در سند مالكیت قید شده باشد.
۲-۲- هرگاه در زمین قبلاً ساختمانی بوده و بعد اخراب شده و فعلاً بقایای ان مشهود باشد و در این صورت معادل ۴ برابر مساحت زیربانای ساختمان مخروبه احیاء شده محسوب میگردد..... دو اشكال بر این مقررات وارد است:اولاً روشن نیست كه اگر زمین قبلاً به صورت خانه بوده و در سند مالكیت قید شده و سپس خراب شده باشد آیا فقط مساحت زیربنا احیاء شده تلقی می شود یا همه زمینی كه به عنوان خانه سند مالكیت برای آن صادر شده است. اگر همه زمین بدون محدودیت مساحت, چنانكه از ظاهر بند ۱-۱ ماده ۲ بر میآید, احیاء شده تلقی شود, در این صورت با مبنائی كه در بندهای ۲-۲ و ۲-۶ همین ماده پذیرفته شده و سازگار نخواهد بود. اگر فقط مساحت زیربنای ساختمانی سابق احیاء شده محسوب شود و در مالكیت سابق باقی بماند, باز هم با بندهای مذكور كه تا ۴ برابر مساحت زیر بنا را احیاء شده تلقی كرده هماهنگ نخواهد بود.
ثانیاً از دو بند مذكور بر میآید كه زمینی كه با احداث ساختمان احیاء شده و به تملك احیاء كننده در آمده است با مخروبه شدن ساختمان از ملكیت احیاء كننده یا شخصی كه ملك به انتقال خارج نمیشود و مالكیت سابق میماند. در واقع آئین نامه مزبور در اینجا نظریه بقاء مالكیت در موات عرضی پیروی كرده, در حالی كه در مورد زمینهای زراعتی و باغهائی كه به صورت بائر و مخروب در آمده باشند از این نظریه پیروی نكرده و مالكیت این گونه اراضی را ظاهراً لغو شده تلقی نموده است . به دیگر سخن در قسمت های مختلف ماده ۲ آئین نامه دو نظریه و دو مبنای متفاوت پذیرفته شده كه از نظر علمی قابل توجیه نیست.
۲- در ماده۴ قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حكومت جمهوری اسلامی مصوب ۴/۷/۱۳۵۸ كه مربوط به اراضی كشاورزی است چنین مقرر شده است. عدم بهره برداری متوالی از اراضی دائر بد مدت سه سال بدون عذر موجه در حكم اعراض از آن بوده و آن قسمت اراضی كه معطل مانده باشد مشمول احكام راجع به اراضی بائر خواهد بود. روستائی نسبت به واگذاری آنها اقدام مینماید. بنابراین مقررات, صرف عدم بهره برداری و بائر شدن زمین موجب سقوط مالكیت نیست بلكه در صورتی از مالك سلب مالكیت می شود كه مدت سه سال بدون عذر موجه زمین را معطل گذارده باشد, در حالی كه برابر اصلاحیه بائر در آمده بدون مهلت سلب مالكیت شده و این زمینها بلافاصله به تملك دولت در آمده است بجز یك قطعه زمین كوچك متعلق به كسانی كه فاقد خانه مسكونی هستند (موضوع تبصره یك قانون مذكور). بنابراین دو قانون یاد شده شورای انقلاب از نظر مبنا با هم متعارضند .و این برخلاف اصول قانون نویسی و قانونگذاری است.
پس از پایان بحث حقوقی و فقهی راجع به قانون لغو مالكیت اراضی عمران شهری و آئین نامه آن اینك بجاست درباره نقاط قوت و ضعف این قانون از نظر اقتصادی و اجتماعی به اختصار سخن گوئیم.
ب- نقاط قوت و ضعف قانون از نظر اقتصادی و اجتماعی
۱- نقاط قوت- قانون الغاء مالكیت اراضی موات موجب تعدیل ثروت است.میدانیم كه اشخاصی به نا حق و چه بسا بر خلاف ضوابط قانونی مدنی زمینهای موات وسیعی را مالك شده و از این راه ثروت های هنگفتی بدست آورده بوند, در حالی كه اراضی موات همانطور كه اصل چهل و پنجم قانون اساسی مقرر داشته از ثروتهای عمومی است و باید در اختیار حكومت اسلامی باشد و بر طبق مصالح جامعه باید از آنها بهره برداری شود. قانون مدنی ( جلد اول) مصوب ۱۳۰۷ هم احیاء موات را از اسباب تملك شناخته و تملك این اراضی بدون احیاء را معتبر نشناخته است. معهذا عده ای با سوق استفاده از مقررات ثبتی اراضی موات پهناوری را تملك كرده و برای آنها سند مالكیت گرفته و از این طریق ثروت بزرگ و نامشروع و غیر موجهی تحصیل كرده بودند كه میبایست به دولت باز گردد. فایده دیگر قانون جلوگیری از بورس بازی و سفته بازی روی زمین است.گروهی سرمایه های خود را كه میبایست در توسعه اقتصاد كشور بكار بیفتد در معاملات زمین بكار انداخته بودند و با بورس بازی و خرید و فروش ناسالم زمین در آمدهای هنگفت و نابجائی بدست میآورند و در اثر این گونه معاملات روزبروز بر قیمت زمین افزوده میشد و بهای زمین در سالهای اخیر به طور سرسام آوری بالا رفته بود و اشخاص نیازمند و كم بضاعت بویژه در شهرهای بزرگ كمتر میتوانستند زمین مناسبی برای ساختمان فراهم كنند. قوانینی كه قبل از انقلاب برای تثبیت قیمت زمین وضع شده بود نتوانسته بود این مشكل را حل كند و اكنون با قانون لغو مالك اراضی موات جلوی سفته بازی و بورس بازی زمین گرفته شده و این گونه معاملات متوقف گردیده است. فایده سوم قانون مزبور فراهم كردن زمینه برای حل مشكل مسكن است. اگر زمینهای موات برای تهیه مسكن در اختیار اشخاص نیازمند گذارده شود و اگر به اشخاصی كه یك قطعه زمین برای ساختمان تهیه كرده اند در مدت معقول اجازه عمران داده شود و اگر دولت از زمینهائی كه در اختیار دارد برای خانه سازی استفاده كند زمینه برای حل مشكل فراهم خواهد شد. با پائین آمدن قیمت زمین و استفاده صحیح از آن علی القاعده باید قیمت تمام شده مسكن هم پائین بیاید و این هم در خانه دار شدن طبقات متوسط و كم درآمد موثر خواهد بود.
۲- نقاط ضعف- در قانون الغاء مالكیت اراضی موات شهری نقاط ضعف متعددی از نظر اقتصادی و اجتماعی دیده می شود:
این قانون فعالیتهای ساختمانی را دچار ركورد كرده است. امروز تهیه زمین ساختمانی بسیار دشوار است اگر كسی نیاز به مسكن داشته و پول هم داشته باشد و بخواهد خانه و مسكنی برای خود بسازد نمیتواند زمین مناسبی پیدا كند زیرا معاملات زمین متوقف شده و دولت هم تاكنون نتوانسته است زمینهائی را كه در اختیار دارد تفكیك كند و در اختیار مردم بگذارد. البته زمینهائی كه به وسیله بنیاد مسكن یا سازمانهای مشابه مردم واگذار شده كه علاوه بر اینكه در پاره ای موارد منطبق بر ضوابط قانونی نبوده با توجه به نیاز به میلیونها واحد مسكونی در سطح كشور, از نظر تعداد چندان قابل توجه نبوده است. فعالیت ساختمانی و خانه سازی دولت و بنیاد مسكن و موسسات خیریه هم بی شك كافی برای رفع نیازهای مردم نیست.
همین ركورد یا كم شدن كار ساختمانی در یك سال اخیر در كم شدن عرضه مسكن و بالا رفتن بهای آن موثر بوده است.زیان قانون الغاء مالكیت اراضی موات از نظر اشتغال نیز قابل توجه است. با كم شدن فعالیت ساختمانی و توقف معاملات زمین و كم شدن عرضه مسكن و معاملات راجع به آن شك نیست كه قشرهائی از مردم كه در این زمینه ها فعالیت داشتند و از این راهها ارتزاق میگردند بیكار یا دچار كم كاری و كمبود درآمد شده اند و این وضع بویژه در این دوره انقلاب و با توجه به بحران اقتصادی موجود خطرناك است.
یكی از نقاط ضعف قانون یاد شده این است كه گروهی از مردم متوسط یا كم درامد را متضرر و ناراضی كرده است. بسیاری از این افراد زمینی تهیه كرده بودند كه در موقع مناسب آن خانه ای بخرند. البته اگر این اشخاص فاقد خانه شخصی باشند میتوانند نسبت به عمران و آبادی زمین خود (مشروط اینكه از حد نصاب مقرر: ۱۰۰۰ متر مربع در شهرهای بزرگ و ۱۵۰۰ متر در شهرهای كوچك تجاوز نكند) اقدام كنند ولی باید از دولت اجازه بگیرند و چون دولت در بسیاری از شهرها هنوز سازمان عمران اراضی موات را كه مرجع صدور این اجازه است تشكیل نداده عملاً این كار با اشكال مواجه شده و مردم در بلاتكلیفی بسر میبرند و در نقاطی كه سازمان عمران اراضی موات تشكیل شده گرفتن اجازه عمران گذشتن از هفت خان رستم است. جای تعجب است كه بعضی از این دفاتر حتی وكالت نامه رسمی را هم برای این كار نمیپذیرند و حضور مالك را حتی اگر پیر فوتوت یا بیمار یا معلول یا مفلوج باشد لازم میشمارند. بهرحال , اگر مالك زمین یك خانه مسكونی شش دانگ داشته باشد نمیتواند اجازه عمران برای زمین خود بگیرد, هر چند كه خانه اش بسیار كوچك و نامناسب باشد. اگر مالك زمین به علت كوچك بودن یا نا مناسب بودن زمین یا به هر علت دیگر بخواهد قطعه زمین منحصر خودرا بفروشد و با پول آن خانه ای برای خود بخرد یا آن را به مصرف معالجه خود یا زن یا فرزندنش برساند یا استفاده مشروع دیگری از آن كند باز هم قانون اجازه نمیدهد. آنچه قانون اجازه میدهد عمران و آبادی است نه فروش. حال مورد دیگری را مطرح میكنیم. شخصی باغ كوچكی خریده یا از پدرش به ارث برده و به علت گسترش شهر این باغ جزء محدوده قرار گرفته و در اثر خیابان كشی و تخریب باغ شهرداری قسمتی از ان را گرفته و جزء خیابان قرار داده و قسمت دیگر هم طبیعتاً بائر و متروك شده و چاره ای جز آن نبوده است. قانون جدید میگوید: اگر یك خانه شخصی, هر چند كوچك و نامناسب, دارید مالك باغ خود یا باقی مانده آن نیستید حتی نمیتوانید آنرا آباد كنید . آیا این موافق عدالت و انصاف و قسط اسلامی است؟ آیا این قانون موجب ستم بر گروهی از مردم متوسط و كم درآمد نخواهد بود جای تعجب است در نقاطی كه سازمان عمران اراضی موات تشكیل نشده و در واقع قانون در آن نقاط اجرا نمی شود اگر اشخاص بخواهند یك قطعه زمین كمتر از حد نصاب خود را بفروشند بر خلاف بخشنامه های وزارت مسكن و شهرسازی و سازمان ثبت اسناد (۱) ادارات ثبت اسناد محل كاسه گرمتر از آش شده و ثبت معامله را نمیپذیرند و به دفاتر اسناد رسمی هم دستور داده اند كه از ثبت این گونه معاملات خودداری كنند. مضحك ان است كه گاهی كارمندان ثبت نامه مینویسند و امضاء میكنند كه بخشنامه دولت به نفع فئودالها و برخلاف قانون است و ما انرا اجرا نخواهیم كرد. آیا این مفهومی بجز خود سری و بی قانونی و هرج و مرج دارد؟ به هر حال مهمترین نقطه ضعف قانون عدم انطباق آن با فقه امامیه است كه قبلاً از آن سخن گفتیم. از آنچه گفتیم میتوان نتیجه گرفت كه قانون لغو مالكیت اراضی موات و آئین نامه ان نه مبنای صحی فقهی و حقوقی دارد و نه از نظر اجتماعی و اقتصادی بی اشكال است. به نظر ما بجا بود قانونگذار به پیروی از فقهای امامیه بین موات اصلی و موات عرضی فرق میگذاشت و در مورد اراضی موات عرضی مهلتی برای آباد كردن معین میگرد تا اگر مالكین در مهلت مقرر اقدام به عمران و آبادی زمین نمیگردند در راه مصلحت اجتماع دولت ان را تملك میگرد. این راه حل هم با اصول فقهی و حقوقی بیشتر وفق میداد و هم با مصالح اجتماعی و عدالت و انصاف و تا حد زیادی از زیانهای ناشی از اجرای قانون مزبور میكاست. شاید با اصلاح آئین نامه و تعریف موات به گونه ای كه در قانون نحوه واگذاری و احیاء اراضی در حكومت جمهوری اسلامی و بعضی از تعاریف فقها دیده می شود و به عبارت دیگر با تعریف مضیقی از موات و محدود كردن ان به موات اصلی بتوان مشكل را حل كرد. به هر حال امید است قانونگذار جمهوری اسلامی به این مساله توجه كند و در مورد اصلاحی تكمیل قانون به گونه ای شایسته و هماهنگ با فقه اسلامی اقدام نماید.

منابع:
۱- مجموعه نظرهای مشورتی اداره حقوقی وزارت دادگستری در زمینه مسائل كیفری تهیه و تنظیم از مرتضی محسنی- مرتضی كلانتریان مسئله شماره ۹۱.
۱- Delai raisonnble
۲- تحقیقات مقدماتی در كشور فرانسه باستناد مواد ۴۹و ۷۹ قانون آئین دادرسی كیفری چه در امور جنحه و چه ر امور جنائی توسط بازپرس انجام می گیرد.
۳- Bull, crim No ۴۵۸.D. ۱۹۶۰. somm. P. ۱۴.
(۱) اما الموات فهو الذی لاینتفع به لعطلته اما لا نقطاع الماء عنه و الا ستیلاء الماء علیه او لا ستئجامه او غیر ذلك موانع النتفاع (شرایع, چاپ عبدالرحیم, ص ۲۵۰).
(۱) جواهر الكلام, چاپ جدید, ج ۳۸, تهران ۱۳۹۸ هجری قمری, ص ۹ و ۱۰.
(۲) امام خمینی, تحریر الوسیله, ج ۲ چاپ بدون تاریخ, ص ۳۳۵. این كتاب قبل از انقلاب در سه جلد بدون ذكر نام مولف بچاپ رسیده و اخیرا نیز با نام ایشان تجدید چاپ شده است.
(۳) علامه, تذكره الفقهاء, چاپ اوفست بدون تاریخ, تهران, ج ۲, ص ۴۰۰.
(۱) همان ماخذ, ج۲, ص ۴۰۱.
(۱) سید محمد جواد عاملی, مفتاح الكرامه, ج ۷, ص ۹و۱۰.
(۲) همان ماخذ, ص ۱۰.
(۱) تحریر الوسیله, ج۲, كتاب احیاء موات, مساله ۲, ص ۳۳۵و ۳۳۶. عین عبارت مولف بدین شرح است الموات بالعارض الذی كان مسبوقا بالملك و الاحیاء اذالم یكن له مالك معروف علی قسمین: الاول ما با داهلها و صارت بسبب مرور الزمان و تفادم الایام بلامالك و ذلك كالا راضی الدارسه و القری و البلاد الخربه و القنوات الطامسه التی كانت للامم الماضین الذین لم یبق منهم اسم و لا رسم او نسبت الی اقوام او اشخاص لم یعرف منهم الا الاسم؛ الثانی مالم یكن كذلك و لم تكن بحیث عدت بلامالك بل كانت لمالك موجود ولم یعرف شخصه و یقال لها مجهوله المالك. فاما القسم الاول فهو بحكم الموات بالاصل فی كونه من الانفال وانه یجوز احیاء و یملكه المحبی... و اما القسم الثانی فالاحوط الاستئذان فیه من الحاكم فی احیاء و القیام بتعمیر و التصرف یه كمان الاحوط معامله مجهول المالك معه بان یتفحص عن صاحبه و بعد الیاس یشتری عینها من حاكم الشرع و یصرف ثمنها علی الفقراء و اماان یستاجر هامنه باجره معینه او یقدر ما هو اجره مثلها لوانتفع بها و یتصدق به علی الفقراء و الاحوط الاستئذان منه...
(۱) همان كتاب, مساله ۳, ص ۳۳۶ و ۳۳۷. عین عبارت مولف در این زمینه به شرح زیر است: ان كان ماطرا علیه الخراب لمالك معلوم فان اعرض عنه مالكه كان لكل احد احیاء و تملكه و ان لم یعرض عنهفان ابقاء مواتا للانتفاع بهامی تلك الحال من جبهه تعلیف دوابه اوبیع حشیشه او قصبه و نحو ذلك – فرما ینتفع منها مواتا اكثر مما ینتفع منها محیاه- فلا اشكال فی انه لا یجوز لا حد احیاوها و التصرف فیها بدون اذن مالكها. و كذا فیما اذاكان مهتما یا حیائها عازما علیه و انما اخر الاشتغال به لجمع الالات و تهیئه الاسباب المتوقعه الحصول اولانتظار وقت صالح له. و اما لوترك تعمیر الارض و اصلاحها و ابقاها الی الخراب من جهه عدم الاعتناء بشانها و عدم الاهتمام و الالتفات ای مرمتها و عدم عزمه علی احیائها اما العدم حاجته الیها او لاشتغاله بتعمیر غیرها فبقیت مهجوره مده معتداً بها حتی آلت ای الخراب فان كان سبب ملك المالك غیر الاحیاء , مثل انه ملكها بالارث اوالشراء, فلیس لا حد وضع الید علیها و احیاء و ها و التصرف فیها الاباذن مالكها و لواحیاها احد و تصرف فیها و انتفع بها بزرع او غیره فعلیه اجرتها لمالكها. و ان كان سبب ملكه الاحیاء بان كانت ارضا مواتا بالاصل فاحیاها و ملكهاثم بعد ذلك عطلها و ترك تعمیرها حتی آلت الی الخراب فجوز احیاء ها لغیره بعضهم و هوفی عایه الاشكال بل عدمه لا یخلومن قوه.
(۱) جواهر الكلام,ج۳۸, ص ۲۳.
(۱) جواهر, چاپ جدید, ج ۳۸ , ص ۲۲ به بعد مفتاح الكرامه , ج۷, ص ۱۰ و ۱۱, مسالك الافهام, ج۲, چاپ سنگی ۱۰۶۸ هجری قمری, ص ۲۷۴.
(۲) عن الرجل یاتی الارض الخربه فیستخرجها و یجری انهارها و یعمرها و یزرعها فمادا علیه؟ قال: الصرقه. قلت: فان كان یعرف صاحبها؟ قال: فلیود الیه حقه ( وسائل, ج۱۷, چاپ بیروت, كتاب احیاء الموات, باب ۳ جدیث ۳, ص ۳۲۹).
(۳) لیس لعرق ظالم حق (المستدرك, باب ۱, كتاب احیاء الموات, حدیث ۱ به نقل از زیر نویس جواهر, ج ۳۸, ص ۲۴).
(۱) جواهر, ج ۳۸, ص ۲۵.
(۱) رجوع شود به بخشنامه های شماره ۵۹۹۸/۱ مورخ ۷/۶/۵۸ و ۱۰۳/۱ ۲۸/۶/۵۸ وزارت مسكن و شهرسازی و بخشنامه شماره ۵۳۸۹/۱۰- ۱۳/۶/۵۸ سازمان ثبت اسناد كشور.

نوشته: دكتر سید حسین صفائی
استاد دانشكده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران

منبع : سایت حقوقی دادخواهی