مساله مغایرت قانون با قانون برتر در حقوق ایران

مقدمه
قانون, بمعنی اعم كلمه, شامل كلیه مقررات موضوعه یی است كه بر جامعه معین در زمان معین حكومت می كند و باین لحاظ كلیه مصوبات لازم الاجرای صادره از مراجع تقنینی و اجرائی را در بر می گیرد. این مفهوم عام شامل دو جزء است. اول, مقررات و قواعد لازم الاجرائی كه مستقیماً از قوه مقننه( اعم از موسس و عادی) ناشی می شوند و دوم, مقرراتی كه بتصویب قوه مجریه میرسند و بصورت تصویبنامه, آئین نامه یا بخشنامه ظاهر می گردند و در حدود قانون(بمعنی اخص)لازم الاجرا می باشند. اگر طبقه بندی را كه پوفسور دوگی از قوانین بدست داده است بپذیریم ملاحظه می شود كه قوانین انواع و طبقات مختلفی دارند و نسبت بیكدیگر دارای تقدم و تاخری می باشند. در صدر این سلسله مراتب اعلامیه حقوق بشر قرار گرفته كه از كلیه قوانین موجود عالیتر و بالاتر است و هیچ قانونی, حتی قانون اساسی, اگر بر خلاف آن باشد, ارزش و اعتباری نخواهد داشت. پس از اعلامیه, قانون اساسی قرار دارد كه پائین تر از آن است ولی در عین حال برتر از قانون عادی است كه در درجه سوم واقع شده و بالاخره در آخرین مرحله, مقررات و مصوبات قوه مجریه قرار می گیرد كه تابع قانون عادی می باشند. وجود حقوق بشر كه غیر قابل تغییر است و بكرات مورد تائید قرار گرفته مستقل از اعلامیه است و حاكمیت دولت در صورتی صحیحاً و بر مبنای عدالت اعمال می شود كه ناقض این حقوق نباشد و در غیر اینصورت مجرمانه غیرقانونی خواهد بود. و قوانین اعم از اساسی و عادی در صورتی اعتبار خواهند داشت كه حقوق اساسی بشر را مورد احترام قرار دهند و رعایت كنند. قانون اساسی كه وضع و اصلاح و تغییر آن معمولا تابع شرایط و تشریفات خاصی است, در واقع قانون مادر و تعیین كننده حدود وثغور اصلی و اساسی حقوق یك كشور است. می توان این قانون را به خط كمربندی تشبیه كرد كه كلیه مقررات حقوقی كشور در داخل آن قرار می گیرند و بالنتیجه هرگاه مقرره یی از حد خط كمربندی مزبور تجاوز كند, در حدودی كه تجاوز كرده است اعتبار ندارد و فاقد خصوصیات یك قاعده حقوقی می باشد.
قانون عادی, ناشی از مقاماتی است كه در اصل ۲۷ متم قانون اساسی ایران مذكورند و جمع ایشان قوه مقننه صالح بر وضع قانون را تشكیل می دهد.(صلاحیت مذكورند و جمع ایشان قوه مقننه صالح بر وضع قانون را تشكیل می دهد. (صلاحیت قوه مقننه طبق اصل ۱۵ از قانون اساسی ایران عام است) , پس از طی تشریفات و شرایط لازم برای پیشنهاد و تصویب و توشیح, در صورت انطباق با مقررات اساسی, وجهه قانونی مورد نظر قانون اساسی و داخل در محدوده خط كمربندی یاد شده را پیدا میكند. عهدنامه های بین المللی كه در بعضی كشورها بر قانون عادی و حتی بر قانون اساسی برتری دارد, مطابق قانون اساسی ایران باید بتصویب مجلس شورای ملی برسد و پس از آنكه اولا مغایرتی با قانون اساسی نداشت و ثانیاً وفق مقررات قانون اساسی تنظیم و تصویب شد, در حكم قانون خواهد بود. مصوبات قوه مجریه, كه معمولا راجع بامور سازمانی یا ترتیب اجرای قوانین و اصولا لازم الجرا هستند , نیز در حدودی كه قانون(اعم از اساسی و عادی) برای آنها شناخته است معتبرند و گاه طبیعت اعمال حاكمیت وضع این قواعد را ایجاب می كند و گاه این امر قانوناً بعهده مقامی واگذار می شود.
پرفسور دوگی و عده یی دیگر از علمای حقوق فرانسه معتقدند كه تفاوت موجود بین مصوبات قوه مقننه و قوه مجریه فقط شكلی است و مفاداً و طبیعتاً اختلافی بین آنها وجود ندارد. در حالی كه بنظر میرسد كه مصوبات قوه مجریه اولا ناشی از اراده مقامی است كه قانون تعیین كرده و ثانیاً همانند قانون مستقیماً ناشی از اراده ملت نیست, بلكه از ارده یك فرد ناشی می شود و بنابراین ارزش و اعتباری برابر قانون را ندارد. از طرف دیگر قوه مقننه نسبت به كلیه امور با دامنه یی نامحدود حق وضع قانون دارد, مگر در آنچه مخالف قانون اساسیباشد, در حالی كه قوه مجریه نسبت به هیچ امری حق وضع مقرره ندارد مگر در آنچه صراحتاً یا ضمناً باو اجازه و اختیار قانونی داده شده باشد و چون بدین ترتیب مصوبات قوه مجریه مفهومی دارند تابع و پیور و زیردست قانون (و همچنین با توجه به مقامات واضع آن دو) اختلاف طبیعت موجود بین آنها مسلم است. پس از ذكر این مقدمه سخنی داریم در مغایرت قانون عادی با قانون اساسی و مغایرت مصوبات قوه مجریه با قانون كه با توجه به مقدمه ذكر شده, این امر بخصوص از نظر تشخیص مرجع صالح حائز اهمیت است.اول- مغایرت قانون عادی با قانون اساسی
الف- كلیات- اگر در جامعه بین المللی قدرتی برای منطبق كردن قانون اساسی كشوری با حقوق بشر و تشخیص مغایرت موجود بین آنها و بالاخره اعلام عدم اعتبار چنین قانونی, وجود ندارد, بنظر ما در حقوق داخلی چنین نیست. اگر قانون عادی مثلا در كشور ایران مغایر مقررات قانون اساسی باشد, بدین نحو كه قانونی بتصویب قوه مقننه برسد و توشیح گردد و منتشر شود و در آن, برخلاف صریح اصل دهم متمم قانون اساسی, لزوم اعلام تقصیر شخص توقیف باو ظرف ۲۴ ساعت, نفی شود یا برخلاف اصل سازدهم همان قانون, فردی از مراجعه به دادگاه صالح ممنوع و بدادگاه دیگری مراجعه داده شود و یا برخلاف اصل هشتم قانون مورد بحث امتیازاتی برای دسته یا طبقه خاص از افراد مملكت مقرر گردد, چنین قانونی بكیفیتی كه ذیلا خواهیم دید نه لازم الرعایه است و نه لازم الاجرا, فقط باید دید مرجع صالح برای رسیدگی و تشخیص این تضاد كجاست. قوه مقننه است یا محاكم دادگستری یا مرجع دیگر؟
بطوریكه گفته شد قانونی بودن منوط باین امر است كه اولا تشریفات مذكور در قانون اساسی رعایت شده و ثانیاً تعارضی بین این قانون و قانون مادر نباشد. در صورت فقدان عر یك از اركان مزبور كه ركن اول خود به چند جزء منقسم می شود, مقرره موجود خصوصویات و وجهه خاص قانون را فاقد خواهد بود. بطور خلاصه قانون بمعنی خاص خود, قاعده یی است كه بتصویب قوه مقننه رسیده و سایر تشریفات مربوط بآن انجام شده باشد, ولی هر حكمی كه بتصویب قوه مقننه رسیده باشد قانون نیست. انجام تشریفات مذكوره در قانون اساسی كه بعنوان ركن اول از آن یاد كردیم, شرط لازم قانونی بودن قانون است ولی شرط كافی آن نیست و فقط در صورت جمع شرایط دیگری است كه مقرره یی واحجد خصوصیات قانون می شود. بدین ترتیب هرگاه مقرره مغایر با قانون اساسی, قانون(مفهوم حقوقی و منطقی كلمه) نباشد, ناگزیر باید, با توجه به عدم صراحت قانون اساسی در تعیین مرجع رسیدگی باین امر, مرجعی برای تشخیص و رسیدگی بیك مقرره ظاهراً قانونی, یافت. مطابق اصل ۷۱ متمم قانون اساسی ایران صلاحیت قوه قضائیه در رسیدگی به كلیه تظلمات, عام است. بنابراین فقط استثنائی بر این اصل وجهه قانونی دارد كه مانند مورد اصل ۸۷ همان قانون, در قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته باشد. اصل ۷۱ ناظر بر این است كه هر كس از افراد مملكت ایران( كه مطابق اصل هشتم یاد شده, همه در برابر قانون دولتی متساوی الحقوق هستند), تظلمی داشته باشد می تواند به قوه قضائیه مراجعه و دادخواهی نماید. موضوع تظلم محدودیت ندارد و منحصر بموارد اختلافات بین افراد (در معنی اعم كلمه) نیست.
ب- مخالفین و موافقین صلاحیت قوه قضائیه در تشخیص مغایرت قانون عادی با قانون اساسی- اشاره باین نكته بیمورد نیست كه بقول پرفسور دندیو دووابر, كلیه حقوقدانان فرانسوی در این امر متفق القول هستند كه قاضی حق رسیدگی و تشخیص مطابقت قانون عادی با قانون اساسی را ندارد. این نكته كه بتدریج بصورت یكی از بدیهیات حقوق فرانسه درآمده و دكترین دیگر نیازی برای بیان علت و استدلال راجعه بآن نیز احساس نمی كند, معذلك دارای اساسی استدلالی است. كسانی كه مخالف صلاحیت قوه قضائیه در تشخیص قانونی یا غیر قانونی بودن قانون عادی و انطباق آن با مقررات قانون اساسی هستند معتقدند كه قوای ثلاثه از یكدیگر ممتاز و منفصل هستند و هیچیك را حق دخالت در امور و وظایف و اختیارات قوه دیگر نیست. قوه مقننه وضع قانون و نسخ آن و قوه قضائیه انطباق موارد با مقرره قانونی و بالاخره قوه مجریه اجرای مصوبات قانونی و احكام قضائی را برعهده دارد. نه قاضی حق دارد مقرره صادره از قوه مقننه را ارزیابی كند و در صحت و سقم یا انطباق و عدم انطباق آن با مقررات اساسی اظهار نظر نماید و نه قوه مجریه حق بررسی حكم صادره از قوه قضائیه را دارد. هر یك از سه قوه دارای وظایف و اختیاراتی است و مسئولیت اعمال صحیح و غلط خود را نیز راساً در قبال مراجعی كه قانون اساسی تعیین می كند برعهده دارد. قوه مقننه واضع قانون است و فقط واضع قانون حق نسخ یا ابطال یا توقیف اجرای آن را دارد. در حقوق ایران نیز تا آنجا كه دیده شد و غیر از مواردی استثنائی, در كتب و تالیفات حقوقی همین فكر عیناً تائید و با استناد به اصلی از قانون اساسی و مقرراتی از قوانین عادی مورد قوبل مولفین حقوقی قرار گرفته است.
استدلال این دسته از مولفین بر پایه اصول بیست و هفتم و بیست و هشتم از متمم قانون اساسی عنوان شده است كه قوه مقننه را مخصوص وضع و تهذیب قوانین و شرح و تفسیر آنها و قوه قضائیه را مخصوص تمیز حقوق و قوه مجریه را مخصوص اجرای قوانین و احكام دانسته و بالاخره تصریح شده باینكه قوای مزبور از یكدیگر منفصل و متمایز می باشند. بدین ترتیب هرگاه قاضی در اجرای قانون تاخیر و تعلل ورزد بر طبق ماده ۱۵۰ از قانون مجازات عمومی مستوجب عقوبت خواهد بود. البته مولفین مزبور این نكته را نیز به عقیده اضافه كرده اند كه برای تشخیص مطابقت قانون عادی با قانون اساسی ممكن است مراجعی از قبیل شورای دولتی در كشور تشكیل گردد.
اما آنچه مورد بحث است, قدرت قاضی و قوه قضائیه در تشخیص انطباق قانون عادی با قانون اساسی است. بخصوص در موردی كه شورای دولتی صالح باین امر در كشور موجود نباشد. در بین حقوقدانان فرانسوی بیش از چند نفر در خصوص صلاحیت قوه قضائیه بصراحت اظهار نظر نكرده اند كه یكی از ایشان پرفسور هوریو و دیگری پرفسور دوگی است كه هر یك بنحوی نظریه خود را تشریح كرده و قوه قضائیه را صالح برسیدگی بمطابقت قانون عادی با قانون اساسی دانسته اند. پروفسور دوگی براساس اصل تفكیك قوا معتقد است كه قاضی عادی صلاحیت تشخیص مطابقت قانون عادی با قانون اساسی را دارد زیرا قوه قضائیه در كادر عملیات و افعال قوه مقننه محصور نیست و مستقل از آن می باشد. پرفسور هوریو نیز براساس همین استدلال و اینكه اجرای قواعد حقوقی صحیح جزء وظایف قاضی است و در صورت منطبق نبودن قاضی عادی با قانون اساسی در حقیقت چنین مقره یی صحیح نیست, معتقد است كه قاضی اصولا حق نداردآنرا مورد اجرای قرار داده و بر طبق آن حكم بدهد. و بالعكس وظیفه خواهد داشت نقض قانون را اعلام كند. باضافه بعقیده این استاد, ضرورتی ندارد كه این اختیار یا وظیفه قوه قضائیه در قانون اساسی صراحتاً مورد اشاره واقع شده باشد. برای امكان تطبیق قانون عادی با قانون اساسی وسیله قوه قضائیه لازم است از طرفی اصل تفكیك قوا در مملكت حكومت داشته باشد یعنی قوه قضائیه تابع قوه مقننه نباشد و از طرف دیگر هیچ نص قانونی قوه قضائیه را بصراحت از رسیدگی باین امر ممنوع نكرده باشد.بقبول پرفسور ژنی وقتی به یك فرد یا به یك هیات قدرت و اختیار قضاوت داده شد, قهراً حق و وظیفه خواهد داشت كه تمام عوامل و اركانی كه حكم خود را بر پایه آنها قرار می دهد ارزیابی كند و قبل از هر چیز صحت قانونی را كه باید اجرا كند مورد بررسی قرار دهد. پرفسور مازو تحت عنوان محاكم و كنترل مطابقت قانون عادی با قانون اساسی می نویسد عقیده آن دسته از حقوقدانان كه موافق صلاحیت قوه قضائیه در این امر بودند پیشرفتی نكرد و رویه قضائی دادگاههای نظام قضائی همانند دادگاههای اداری تحت حكومت قوانین اساسی ۱۸۷۵و ۱۹۴۶ بر این است كه در وضع حاضر حقوق عمومی فرانسه, قضات حق بررسی انطباق قانون عادی با قانون اساسی را ندارند. قانون اساسی ۱۹۵۸ نیز تغییری در این زمینه ایجاد نكرده است و گرچه شورای قانون اساسی را بیان منظور بوجود آورده ولی صلاحیت این شوری به انطباق قانون عادی با قانون اساسی قبل از تصویب و انتشار یك قانون محدود است. البته نمی توان انكار كرد كه از طرفی قاضی باید این نكته را مورد بررسی قرار دهد كه آیا قانون عادی از جهت شكلی موافق قانون اساسی هست یا نه زیرا قلنونی كه وفق مقررات قانون اساسی تصویب نشده باشد قانون نیست و قدرت اجرائی ندارد و لذا دادگاهها صلاحیت دارند از این حیث رسیدگی كرده و اطمینان از صحت قانون حاصل نمایند. از طرف دیگر قاضی باید در مقام مواجهه با یك قانون مبهم, متن را بنحوی تفسیر كند كه منطبق و موافق با قانون اساسی باشد زیرا فرض بر این است كه مقنن عادی قصد نقض قانون اساسی را ندارد. بدین ترتیب محاكم از طریق تفسیر نیز نوعی كنترل روی قوانینی خواهند نمود كه مفهوم آنها مشكوك است و سعی خواهند كرد این قبیل قوانین را بچهار چوب قانون اساسی بر گردانند و بر آن منطبق نمایند. در بعضی كشورها نوعی قدرت كنترل قوانین از حیث تطبیق با قانون اساسی به صراحت به قوه قضائیه داده شده و فقدان چنین كنترلی در فرانسه نقض بزرگی برای سازمان قضائی بشمار میرود. در میان اساتید حقوق ایرانی آقای دكتر كاتوزیان جزء مولفین معدودی است كه بر خلاف اكثریت و با توجه باصولی از قانون اساسی و متمم آن , عقیده عدم صلاحیت قوه قضائیه را در حقوق ایران قابل قبول ندانسته و براساس استدلال و عقیده پرفسور و عقیده هوریو و پرفسور كلسن عقیده بر صلاحیت قوه قضائیه در این امر داده است.
ج- حقوق ایران با توجه به مجموع آنچه ذكر شد, در حقوق ایران شاید با توجه بظاهر اصول ۲۷و۲۸ از متمم قانون اساسی و مواد ۵ از قانون آئین دادرسی مدنی ۳۶و۱۵۰ از قانون مجازات عمومی, در اولین وهله چنین بنظر برسد كه قاضی ممنوع از دخالت در تشخیص انطباق قانون اساسی است ولی با تقسیم بحث و دقت نظر در شقوق مختلفه آن خلاف نظر مزبور به اثبات میرسد.
۱- شرایط استقرار قانون- برای اینكه مقرره یی عنوان قانون بخود بگیرد شرایطی از حیث شكل و از حیث ماهیت ضروری است. یكایك شرایطی كه ذیلاً خواهیم دید لازم هستند ولی هیچیك به تنهائی كافی نیستند و بلكه مجموع انهاست كه یك حكم را بصورت قانون, مستقر می سازد.
اولا- شرایط و تشریفات صوری- مصوبات قوه مقننه هرگاه تحت شرایط شكلی مذكور در قانون اساسی و متمم آن صادر نشده باشند اعتبار قانونی ندارند. بدین معنی كه مقرره ناشی از قوه مقننه وقتی از نظر قوه قضائیه لازم الاجرا محسوب می شود كه كلیه مراحل تشریفاتی طرح و تصویب و توشیح و انتشار را بحو پیش بینی شده در قوانی اساسی و مقذمه قانون مدنی گذرانیده باشد. بنابراین هرگاه فی المثل امر در محضر مجلس سنا مطرح و تصویب شود و سپس به توشیح رئیس مملكت برسد و دستور اجرای ان داده شود و سپس در روزنامه رسمی كشور شاهنشاهی درج گردد و مهلت انتشار آن نیز سپری شود و مطابق آن خود فروشی جرم جنحه یی شناخته شده و جازات آن نیز حبس تادیبی تعیین گردد و بعد از ردی باین اتهام تحت تعقیب واقع و مساله در محضر دادگاه صالح مورد رسیدگی قرار گیرد و دادگاه خواه در اثر ایراد متهم و خواه راساً به ناقص بودن تشریفات صوری مقرره موجود آگاه شود, حق اعمال چنین قانون و انطباق مورد مطروحه با آن و بالنتیجه مجرم شناختن متهم و صدور حكم محكومین جزائی وی را باستناد نص موجود نخواهد داشت زیرا تنها عملی جرم است كه قانون ان را ممنوع كرده و تنها مجازاتی قابل اعلام است كه در متن قانونی پیش بینی شده باشد و اصطلاح قانون فقط در قالب هائی كه قانون مادر یا قانون اساسی تعیین كرده است قابل پیاده كردن می باشد. بدین نحو چون مقرره مورد بحث در قالب قانون مورد نظر مقررات اساسی در نمی آید لذا وجهه قانونی نداشته و بوسیله قوه قضائیه قابل اجرا نمیباشد.
ثانیاً- شرایط ماهوی- رعایت تشریفات شكلی در صدور و تصویب مقرره قانونی از شرایطی است كه فقدان آن قاعث عدم اعتبار مقرره میگردد ولی صرف وجود آن نیز موجب استقرار قانون نمیشود. شرط ماهوی صحت مقرره قانونی و اطلاق عنوان قانون بر آن حذف اینست كه مقرره از حدود محیط خط كمربندی كه مقررات قانون اساسی در اطراف حقوق یك كشور ترسیم كرده اند خارج نباشد. یعنی در حقیقت مقررات مورد بحث در صورتی در محضر قوه قضائیه قابل استنادند و مستند حكم قرار می توانند گرفت كه مغایرتی با قانون مادرنداشته باشند و مرجع تشخیص این امر نیز خود قوه قضائیه به ترتیبی است كه ذیلا یاد آوری خواهد شد. در لزوم عدم مغایرت قوانین عادی با قانون اساسی اشاره به اصولی چند از قانون اساسی و متمم آن كافی برای درك منظور است. اعضای مجلسین بدواً قسم نامه یی را یاد می كنند كه در اصل یازدهم قانون اساسی منعكس است و طی آن تعهد می كنند كه باساس سلطنت و حقوق ملت خیانت.... ننمایند. بنابراین اتخاذ تصمیم در طی دوران نمانیدگی بر خلاف قسم نامه فوق ارزش قانونی ندارد.
از طرف دیگر بشرح منعكس در اصل دوم متمم قانون اساسی مواد قانونیه مجلس نباید با قواعد اسلام مخالفتی داشته باشد.
باضافه بر طبق اصل ۲۷ از متمم قانون اساسی هر یك از سه منشا قوه مقننه حق انشاء قانون را دارد ولی استقرار آن موقوف است به عدم مخالفت با موازین شرعیهو... كه درصورت عدم رعایت اصوب فوق الاشعار, مقرره قانونی مصوبه اصولا استقرار نمی یابد, یعنی قابل استناد و اعمال نخواهد بود. البته در تعیین حدود موازین شرعیه یا قواعد مسلمه اسلام مذكوره در اصول یاد شده با توجه به عرف تثبیت شده یی كه در متروك ماندن كیفیت اعمال اصل دوم متمم قانون اساسی, در زمینه حقوق اساسی ایران ایجاد شده است, ناگزیر باید حدود مزبور را در خود قانون اساسی جستجو كرد و قانون مزوبر و متمم آن در این مورد مرجعیت دارند. بدین نحو در لزوم انطباق قانونی عادی با مقررات و احكام قانون اساسی تردیدی باقی نمی ماند. مرجع صالح برای تشخیص این امر در بعض كشور ها شورای دولتی است و در كشور ایران بعقیده اكثر مولفین حقوقی هیچ مرجعی بری تشخیص این امر وجود ندارد, و بالنتیجه مقررات قانون اساسی یا قانون مادر در اساسی ترین قسمت آن یعنی لزوم اطاعت مقنن عادی از مقنن موسس, فاقد ضمانت اجراست. از یكطرف نمایندگان ملت بر طبق اصل یازدهم اساسی و رئیس مملكت مطابق اصل سی و نهم متمم همان قانون , یعنی اركان قوه مقننه(اصل ۲۷ متمم قانون اساسی) بدواً سوگند یاد می كنند كه حافظ اساس سلطنت و قانون اساسی وحقوق كلت باشند و در صورت یاد نكردن این سوگند نمیتوانند بمشاغل خود اشتغال ورزند. از طرف دیگر در صورت نقض سهوی این سوگند كه اساسی ترین مقررات اساسی هیچ مرجعی نخواهد بود كه قدرت داشته باشد عدم صحت یا عدم قابلیت اعمال مقرره ناشی از نقض عهد را(لااقل در خصوص مورد) ارزیابی و اعلام كند. چنین ایده یی با منطق مشروطیت قابل سازش نیست و باید از مقررات همان قوانین در اثبات وجود مرجعی كه صالح باین امر باشد استفاده نمود.۲- تشخیص استقرار قانون- ممكن است گفته شود كه تنها خود قوه مقننه صالح برسیدگی باین امر و تشخیص عدم انطباق قانون عادی با قانون اساسی است و باصل سی و دوم قانون اساسی دراین خصوص استناد گردد كه افراد را مجاز در مراجعه و تقدیم و طرح شكایات در مجلس نموده است. لكن چنین ایده یی كافی و وافی بمقصود نیست زیرا اولا در موردی كه قوه مقننه نقض عهد نموده باشد مراجعه به شكننده سوگند برای تذكر آن دردی از مراجع دوا نمی كند. ثانیاً- با توجه باینكه از طرفی ممكن است در اثر طول مدت تشریفات رسیدگی بشكایت در قوه مقننه و اتخاذ تصمیم برای طرح قانون كه ابطال قانون قبلی را اعلام نماید, حتی از مراجع ضایع شود و از طرف دیگر طرح چنین شكایتی در محضر قوه مقننه , جریان رسیدگی در محضر قوه قضائیه را متوقف و معلق نمی سازد, لذا بر فرض ابطال قانونی مقرره قبلی ممكن است نوشداروی پس از مرگ باشد. ثالثاً- كلیه افراد ملت را بخصوص اگر در گیر مقرره جدید باشند قدرت احقاق حق و تظلم در مرجع تقنینی نیست. علی هذا مرجع رسیدگی كننده باین تظلم باید غیر از واضع قانون مورد شكایت باشد. این مرجع در كشور ما, شورای دولتی نیز( بر فرض تشكیل) نخواهد بود زیرا وظایف شورای مزبور بشرح منعكس در بند الف ماده ۲ قانون شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹, شامل موردی نمی شود كه قوه مقننه با تجاوز از حدود اختیارات و وظایف خود بر خلاف قانون اساسی مبادرت بصدور قانون كرده باشد.
باقی میماند یك مرجع كه ممكن است بتواند صلاحیت رسیدگی باین امر را داشته باشد. صلاحیت این مرجع بنحوی كه خواهیم دید اصلی و ذاتی و اساسی است. این مرجع قوه قضائیه مشروطه سلطنتی است. در این باب اشاره به دو نكته ضروری است. اول اینكه قوه قضائیه صلاحیت رسیدگی باین نوع تعارض را دارد و دوم اینكه شناخت این صلاحیت ابداً مغایرتی با اصل تفكیك قوا ندارد. در خصوص اینكه قوه قضائیه واجد چنین صلاحیتی است میتوان به اصل ۷۱ از متمم قانون اساسی اشاره نمود كه صلاحیت قوه قضائیه را در رسیدگی به تظلمات عمومی مطلق دانسته و غیر از این قوه وصف رسمی بمرجع دیگری نداده است. بنابر این هركس تظلمی دارد میتواند و باید به قوه قضائیه مراجعه نموده و تظلم خود را عنوان كرده و دادخواهی نماید.
كبی مناسب نیست كه از حكم ماده ۹ مقدمه مدنی نیز درینخصوص استعانت شود كه مقررات عقودی را كه برطبق قانون اساسی , بین دولت ایران و سایر دول منعقد شود در حكم قانون دانشته است. از این مقرره, دو مطلب استنباط میشود. اول اینكه قانونی بودن یك مقرره در صورتی محرز است كه آن مقرره منطبق بر قانون اساسی و مقررات آن باشد والا وجهه قانونی ندارد و دوم صلاحیت تشخیص اینكه مقرره مورد بحث ( درمثال مطروحه عهد نامه) حكم قانون را دارد یا نه و لازم الاجراست و اثرات و نتایج قانون بر آن مترتب میشود یا خیر, یعنی منطبق با قانون اساسی هست یا نیست با قوه قضائیه است. بدین ترتیب مثلا اگر قرار دادی بین دولت ایران و دولتی دیگر منعقد گردد و در محضر انطباق عهدنامه مورد شكایت را با قانون اساسی خواه از نظر ماهوی و خواه از نظر شكلی به اثبات رساند و قاضی مكلف خواهد بود عدم امكان اعمال و اجرای مفاد عهدنامه در خصوص مورد را با توجه به غیر قانونی بودن آن اعلام نماید. شاید بتوان گفت برای جلو گیری از درگیری شدن قاضی در مسائل سیاسی و در نتیجه وصف بیطرفی مقام قضاوت, راه حل صحی , تشكیل یك مرجع عالی برای رسیدگی بانطباق یا عدم انطباق قانون عادی با قانون اساسی یا حداقل واگذاری این امر بدیوان عالی كشور است ولی نمی توان گفت كه هیچ مرجعی رسیدگی به غیر قانونی بودن مقررات و مصوبات قوه مقننه وجود ندارد و قاضی مكلف است با علم و احراز عدم انطباق مقرره موجود با قانون اساسی همچنان آن را اعمال كند. لازمه چنین عقیده یی قبول انقیاد و اتباع بلا شرط قوه قضائیه از قوه مقننه است كه مخالف صریح اصل تفكیك قوای ثلاثه است. بنابر این نه فقط شناخت صلاحیت قوه قضائیه در رسیدگی و تشخیص انطباق یا عدم انطباق قانون عادی با قانون اساسی مخالف اصل تفكیك قوا نیست, بلكه صالح نشناختن این قوه با صال مورد بحث مغایرت و منافات خواهد داشت. قوای مملكتی ناشی از ملت است و طریق استعمال آن قوا را قانون اساسی تعیین می كند, نه قوه مقننه كه خود در ردیف قوه قضائیه و قوه مجریه تحت نظارت عالیه قوه موسس یا مقررات اساسی آن قرار دارند. و طریقه استعمال این قوا نیز باین ترتیب تعیین شده كه: قوه مقننه وضع و تهذیب و تصویب و توشیح و شرح و تغییر مقرراتی را بعهده دارد كه استقرار آنها موقوف است به عدم مخالفت با موازین شرعیه و تصویب مجلسین و توشیح به صحه همایونی و نیز رعایت اساس سلطنیت و حقوق ملت.... و قوائد و مطالح دولت و ملت ایران و بالاخره استقلال ایران و حدود مملكت و حقوق ملت.... و قانون اساسی مشروطیت ایران.... یعنی آنچه در قانون اساسی و متمم آن منعكس است. بنابراین قوه مقننه بالاستقلال در حدود یاد شده وضع قانون میكند, یعنی در واقع آنچه خارج از حدود مذكور باشد فاقد وصف و وجههو طبیعت قانونی است. زیرا واضع آن صلاحیت وضع نداشته است. و قوه قضائیه با توجه باینكه تابع قوه نیست بلكه كاملا و همیشه از آن ممتاز و منفصل می باشد: اولا- مرجع رسمی تظلمات عمومی است . ثانیاً- وظیفه دار تمیز حقوق است. ثالثاً- احكام صادره از محاكم (آن) مدلول و موجه و محتوی فصول قانونیه كه بر طبق آنها حكم صادر شده است خواهد بود. بنابراین متظلم می تواند عدم انطباق قانون عادی با قانون اساسی در محضر قوه قضائیه مطرح كند و این مرجع چون از طرفی باید حكم خود را مستند به فصول قانونی كند و از طرف دیگر در صورت احراز مغایرت مواجه با دو حكم عالی(مقررات قانون اساسی) و پائین تر (مقررات قانون عادی) است, لذا قانوناً و منطقاً مكلف است فصول قانونیه عالی را مستند حكم خود قرار دهد. یعنی در نتیجه , عدم امكان اعمال مقرره عادی را بعلت تغایر با قانون اساسی در خصوص مورد اعلام كند. مفهوم اصل ۲۸ متمم قانون اساسی در تفكیك قوای ثلاثه نیز جز این نیست كه قاضی حق وضع قانونی یعنی مقرره كلی و عام ناظر بر افراد و موضوعات بیشمار را ندار. علاوه بر اصل مذكور, ماده ۵ قانون آئین دادرسی مدنی نیز ناظر بر آن است. باضافه قاضی نمیتواد اجرای قانون را معلق یا موقوف سازد كه این امر نیز بشرحی كه ذكر شد ارتباطی باتشخیص مغایرت ندارد زیرا پس از احراز مغایرت, مقرره مطروحه ارزش و اعتیار قانونی ندارد و قاضی فقط مكلف باجرای قانون است مضافاً باینكه اعلام عدم انطباق, بالنتیجه عدم امكان اجرا, غیر از احراز انطباق و تعلیق یا توقیف اجرای قانون است. بنابراین ملاحظه می شود كه قوته قضائیه نه تنها صالح برسیدگی و تشخیص عدم انطباق قانون عادی با قانون اساسی است, بلكه تنها مرجع صالح باین امر می باشد. وظیفه قضات است كه درین باب با ایجاد رویه یی مستدل و مستند و مستظهر به مصرحات و مفاهیم قانون اساسی و متمم آن, استقلال قوه قضائیه را بنحو مورد نظر مقنن موسس تامین نمایند.
نتیجه- نتیجه یی كه بحث فوق عاید می شود خصوصیاتی نیز دارد كه ذكر آنها خالی از ضرورت نیست. اولین خصوصیت اینست كه چنین بحثی صرفاً از دیدگاه قضائی و تجزیه و تحللی اصول و مواد قانونی مطرح می شود و بنابراین با توجه به نظام قضائی این نظریه, برخلاف آنچه معمولا درباب این بحث بصورت اعتراض مطرح شده , ضرورتی ندارد كه در قانون اساسی یا قوانین عادی, مقرره خاصی بصراحت صلاحیت قوه قضائیه را در بررسی و تطبیق قانون عادی با قانون اساسی شناخته و تعیین كرده باشد. خصوصیت ثانی این بحث تامین منافع و مصالح قضائی و اقتصادی اجتماع بدین ترتیب كه با تامین اقتدار و استقلال قوه قضائیه وفق احكام قانون اساسی, خود قانون اساسی نیز بنحو بهتری رعایت می شود كه نتیجه قهری احترام بآن, تامین منافع اجتماعی است.
دوم- مغایرت مصوبات قوه مجریه با قانون
هر آئین نامه یی كه با یك نص قانونی با با روح قانون یا با حقی كه مورد حمایت قانون قرار گرفته , مغایرت داشته باشد غیر قانونی محسوب می شود. در این مورد بعكس مورد اول, بحث بسیار شده و اختبافی بین حقوقدانان ایران مشاهده نمی شود. نكته قابل بحث درینخصوص فقط تعیین مرجع صالح برای رسیدگی و تشخیص غیر قانونی بودن مصوبات قوه مجریه است. برای ابطال و از اثر انداختن یك چنین قاعده یی دو طریق وجود دارد. یكی مراجعه به شورای دولتی است و دیگری طرح مطلب در محضر قوه قضائیه و گرچه مسائلی درباره شورای دولتی ذیلا ذكر خواهیم كرد ولی بعلت عدم تشكیل این شوری در حال حاضر تنها مرجع رسیدگی و تشخیص, محاكم دادگستری هستند كه ذاتاً صالح برسیدگی میباشند.الف- صلاحیت شورای دولتی- بموجب بند الف از ماده ۲ قانون تشكیل شورای دولتی مصوب ۱۳۳۹, هركس از تصمیمات غلط مجریه متضرر شود یا چنین تصمیم علیه او بعنوان مستند ارائه شده باشد, می تواند دادخواستی تنظیم و تقدیم شورای دولتی نماید (ماده ۲۰ ) و شورا پس ازط انجام تحقیقات و تشریفات لازم (مواد ۲۰و۲۱و۲۲) مبادرت بصدر رای خواهد كرد(ماده ۲۰). برای مراجعه ذینفع باین شورا مهلتی تعیین نشده بنابراین ابطال تصمیمات خلاف قانون قوه مجریه را تازمانی كه از طرف خود این قوه نسخ نشده اند می توان از شورای دولتی درخواست نمود. هرگاه شورای دولتی پس از رسیدگی, معتقد به غیر قانونی بودن مصوبه بنحو مذكور در بند الف یاد شده گردد آنرا ابطال خواهد كرد و در اینصورت اثر وجودی مقرره خلاف قانون از میان خواهد رفت زیرا تصمی شورا عمومیت دارد. مطابق ماده ۲۹ همان قانون دولت نیز مكلف است احكام و تصمیمات قطعی شورای دولتی را اجرا نماید. معذلك باید توجه داشت كه هرگاه مقرره موضوع ابطال مجدداً از طرف قوه مجریه صادر شود برای ابطال آن باید مجدداً بشورای دولتی مراجعه نمود زیا تصمیم شوری هرچند مصوبه مورد درخواست ابطال را بطور كلی و عمومی از اثر می اندازد ولی ضمناً محدود به همان مورد شكایت است و ابدی نیست. گرچه چون در حال حاضر شورای دولتی در كشور ما تشكیل نیافته, لذا مرجع صالح دیگری را برای رسیدگی و تشخیص انطباق مصوبات قوه مجریه با مقررات قانونی باید جستجو كرد, لكن بنظر میرسد كه حتی پس از تسكیل شورای دولتی و بمرحله عمل در آمدن قانون ۱۳۳۹ نیز از محاكم دادگستری درینمورد سلب صلاحیت نشود چون قوه قضائیه بنابر مستنبط از اصل ۸۹ متمم قانون اساسی ایران در این زمینه صلاحیت ذاتی دارد و مقنن عادی نیز برای سلب این صلاحیت, صالح نیست.
ب- صلاحیت قوه قضائیه- هرگاه كسی مصوبه یی از مصوبات قوه مجریه را خلاف قانون بداند, در دادگاهی كه دعوی در آن مطرح است مطلب را عنوان خواهد كرد و دادگاه رسیدگی كننده(اعم از بخش- شهرستان-استان-دیوان كشور) اگر مصوبه مورد شكایت را مخالف قانون تشخیص دهد, اعلام عدم امكان اجرای آنرا در خصوص ذینفع خواهد نمود. اثر این شكایت محدود بشخص ذینفع است و عمومیت ندارد. یعنی دادگاه حق ابطال یا اعلام بطلان مصوبه را بطور كلی ندارد(برعكس شورای دولتی), و لذا هرگاه شخص دیگری در معرض بودن آنرا اعلام و اثبات نموده و مطابق حكم صادره, از شمول مقرره نسبت بخود جلوگیری نماید. درواقع همان وضعیتی كه تحت عنوان اول این مقاله مورد اشارت قرار گرفت تقریباً در مورد مغایرت مصوبات قوه مجریه با قانون نسز صادث است و قانون در اصطلاح اخیر اعم است از قانون عادی و قانون اساسی.
در این مقام نیز توسل باین استدلال كه قوه مجریه و قوه قضائیه از یكدیگر ممتاز و منفصل می باشند و لذا حق دخالت در وظایف یكدیگر را ندارند مقبول نیست زیرا گذشته از صراحت اصل ۸۹ متمم قانون اساسی مبنی بر صلاحیت قوه قضائیه, انفصال و امتیاز نه بدان معنی است كه هیچگونه ارتباطی از نظر قانونی بودن اعمال این قوا موجود نباشد, زیرا وجه مشترك هر سه قوه مذكوره در اصل ۲۷ متمم قانون اساسی تبعیت آنها از قانون اساس است و خود قانون اساسی مصوبات قوه مجریه را در صورتی قابل احترام و رعایت بوسیله قوه قضائیه می داند كه موافقت آنها با قانون محرز باشد و نه بدان معنی است كه قوه قضائیه تابع بلاقید و شرط قوای دوگانه دیگر باشد. بخصوص كه قوه مجریه وظیفه یی جز اجرای قوانین و احكام ندارد (اصل ۲۷ متمم قانون اساسی ایران- قسمت سوم). منظور از انفصال و انفكاك و امتیاز قوا اینستكه قاضی حق ندارد با صدور حكمی كه كلیت و عمومیت داشته باشد در واقع وظیفه قوه مقننه را در وضع قانون یا قوه مجریه را در وضع مقررات اجرائی ایفا كند ولی این تفكیك هیچگونه منافاتتی با این امر ندارد كه قاضی با تشخیص مخالفت قانون عادی با قانون اساسی و بطریق اولی در صورت تشخیص مخالفت مصوبات قوه مجریه با قانون, از اعمال آنها در خصوص مورد, خودداری نماید.

دكتر علی آزمایش

منبع : سایت حقوقی دادخواهی